Vita a tb-alapok felügyeletéről

Az egyeztetés során a kormányzat ragaszkodott ahhoz az álláspontjához, hogy a társadalombiztosítási alapok felügyeletét az államnak kell ellátnia. A vita nem zárult le, a módosítási javaslatot – egy későbbi időpontban – ismételten megtárgyalja majd az OÉT plenáris ülése.

Függetlenül az államtól

A szociális partnerek beleszólása a társadalombiztosítás gazdálkodásába a rendszerváltás óta újra és újra napirendre kerülő vitatéma. A kérdéssel kapcsolatban különböző politikai, gazdaságfilozófiai és szakmai nézetek csapnak össze. Ahhoz, hogy állást lehessen foglalni – de legalábbis valamennyire eligazodni – a most zajló vitában, nem árt röviden áttekinteni a szociális partnerek szerepét a tb-gazdálkodás eddigi menetében. Természetesen lényegi kérdés, hogy milyen nagyságrendű és honnan származó pénzről van szó, illetve jelenleg milyen az alapokkal történő gazdálkodás jogi helyzete.

A társadalombiztosítási rendszer – a költségvetéstől – 1989-ben vált formailag önállóvá. Ezt követően 1990-től – a büdzsét gyarapító adók helyett – a munkaadók és a munkavállalók által befizetett járulékok váltak a rendszer finanszírozását szolgáló alapok fő forrásaivá. Ez a tény szolgált hivatkozási alapul a munkaadói érdekképviseletek és a szakszervezetek számára ahhoz, hogy az alapok gazdálkodásának menetébe beleszólási jogot igényeljenek.

A rendszerváltást követő első évek kedvező légkört teremtettek e törekvések érvényesítéséhez. A politikai és a gazdasági intézmények általános – az "államtalanítás" jelszavával zajló – átalakítási folyamatában könnyen lehetett politikai szimpátiát és támogatottságot szerezni az államtól független "önkormányzati" gazdálkodás koncepciójának. Annál is inkább, hiszen most már nem az adókból, hanem döntően a munkaadói és a munkavállalói járulékokból gyűlt össze a társadalombiztosítási alapok forrása. Indokolt volt tehát, hogy e pénzzel a befizetők képviselőiből álló, az államtól független "önkormányzatok" gazdálkodjanak.

Késik az értékelés

Ennek szellemében az Országgyűlés 1991-ben megszavazta a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló törvényt, amely alapján 1993-ban meg is alakult az Egészség-, illetve a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat. Ugyanakkor az "államtól független, önálló" társadalombiztosítás gondolatának jegyében 1992-ben megszületett a társadalombiztosítás ingyenes vagyonjuttatásáról szóló törvény is. (E szerint 300 milliárd forintnyi vagyonhoz jutottak volna az önkormányzatok. Ebből ténylegesen 65 milliárdnyi vagyon átadására került sor, arra is csak több év múlva, 1996-1997-ben.)

Az önkormányzatok alig öt évig működhettek. Az 1998-as parlamenti választások után megalakuló Fidesz vezette koalíciós kormány már az új Országgyűlés második napján beterjesztette az önkormányzatok feloszlatását tartalmazó törvénymódosítási javaslatát, amit alig egy hónap múlva a parlament el is fogadott.

Az önkormányzatok öt évig tartó "gazdálkodásának" értékelése mindmáig nem történt meg. Működésükkel kapcsolatban több korrupciógyanús esetről (a CM-klinikákról, a Wesselényi utcai irodaházról) adott hírt a média, de mindmáig nem tudni, hogy az önkormányzatok követtek-e el törvénysértést. Noha az Állami Számvevőszék évről évre vagyonvesztést mutatott ki, ugyanakkor elismerte, hogy egyrészt hiányzik az önkormányzatok vagyongazdálkodását szabályozó törvény, másrészt pedig a vagyon csökkenése az alapoknál jelentkező hiányt fedezte.

Ellenőrizhető felhasználás

Bár az 1993-tól 1998-ig fennálló tb-önkormányzatok működési tapasztalatai fontosak és hasznosak, annak eldöntésében mégsem lehetnek perdöntőek, hogy a szociális partnerek milyen hatáskörrel rendelkezzenek a társadalombiztosítási alapok kezelése során.

A 2002-ben megalakuló új kabinet programját a szociális partnerek úgy értékelték, hogy abban a kormány részvételük mellett foglal állást. A kormányprogram ugyanis kimondja: a járulék- és adószabályok összehangolása mellett elengedhetetlen, hogy a befizetett járulékok és a költségvetés társadalombiztosítási hozzájárulásainak felhasználása nyilvános, áttekinthető és ellenőrizhető legyen. Mindez olyan felügyeleti rendszer létrehozását feltételezi, amely – a parlamenttől kapott felhatalmazásával élve – szavatolni tudja a törvényes, a napi politikai befolyástól mentes, szakszerű és hatékony működést.

E program megfogalmazásából azonban nem derül ki, hogy a szociális partnerek milyen szintű bevonására gondolt a kormányzat, sőt, valójában az sem, hogy szerephez juthatnak-e az alapok felügyeletében.

Bérek és járulékok

Az államháztartáson belül a társadalombiztosítási ágazat – mind bevételeit, mind kiadásait tekintve – jelentős súlyt képvisel. A két társadalombiztosítási alap együttesen az állam által központosított és újra elosztott jövedelem közel egyharmadát, az idei évre tervezett GDP mintegy 15 százalékát teszi ki. Igen jelentős pénzösszegről van tehát szó, az ezzel való gazdálkodás érthetően fontos kérdés a szociális partnerek számára. Annál inkább, hiszen az alapok bevételének túlnyomó része a munkaadók és a munkavállalók közvetlen járulékbefizetéseiből, kisebb hányada a költségvetésből, vagyis az adókból származik.

Közismert, hogy a bérre rakódó társadalombiztosítási járulékok nemzetközi összehasonlításban is magas aránya versenyhátrányt okoz a magyarországi vállalkozások számára. Ennek ellenére a kormányzat rendre visszautasítja a munkáltatóknak a járulékok mérséklésére tett javaslatait. Ezt azzal az indoklással teszi, hogy az egészségügyi alap jelenleg is magas (a bevételek közel 30 százalékát kitevő), 277 milliárd forintos hiánya mellett a bevételek csökkentése csak az ellátások körének szűkítésével, illetve színvonaluk jelentős romlásával lenne megvalósítható. A munkáltatók viszont a hatékony gazdálkodást kérik számon. Ez további indokként szolgál a szociális partnerek számára ahhoz, hogy részt kérjenek az alapok felügyeletében.

Felelősségi szintek

A társadalombiztosítás jelenlegi jogi helyzete ugyanakkor számos – és tegyük hozzá, nem alaptalan – érvvel szolgál a szociális partnerek részvételét ellenző politikusok, szakemberek számára. A társadalombiztosítási alapok költségvetési "függetlensége" ugyanis nem valóságos. Törvény írja elő, hogy a tb mindenkori hiányát meg kell téríteni a büdzséből.

Ugyanakkor a tb éves költségvetését a Pénzügyminisztérium készíti el, és – az állami költségvetési törvény részeként – az Országgyűlés fogadja el. (A társadalombiztosítási önkormányzatok működésének időszakában a költségvetés elkészítése formailag ugyan az önkormányzatok feladata volt, de ha a Pénzügyminisztérium, illetve a kormány nem értett egyet vele, akkor nem terjesztette a parlament elé, hanem új költségvetést készített.) Ugyancsak pénzügyminisztériumi javaslat és parlamenti döntés határozza meg az alapok bevételéül szolgáló járulékokat, és törvények szabályozzák a kiadási kötelezettségek döntő többségét is. Ilyen feltételek mellett az alapokkal történő gazdálkodás teljes felelősségét is a kormányzat, illetve a parlament kell hogy viselje.

A kormány nyilvánvalóan e megfontolás alapján készítette el javaslatát arról, hogy a szociális partnerek milyen szerepet vállaljanak a tb-alapok felügyeletében.

Tripartit tanácsok

A társadalombiztosítás felügyeletéről szóló 1998. évi törvény az alapok felügyeletét egyértelműen állami funkcióként határozza meg. A kormány mostani módosítási javaslata szerint e feladat ellátásának "segítésére" két testületet hoznának létre: az Egészségbiztosítási és a Nyugdíjbiztosítási Tanácsot. A tanácsok tripartit összetételűek lennének, abban a kormányzat, a munkaadók és a szakszervezetek azonos számú taggal képviseltetnék magukat. A tervezet szerint a tanácsok tagjait – az OÉT oldalainak javaslata alapján – az Országgyűlés választaná meg. A testületek feladata a két társadalombiztosítási ágazat stratégiai kérdéseinek és működési gyakorlatának véleményezése, illetve az ezeket érintő javaslatok kidolgozása lenne. Munkájuk tehát alapvetően szakmai; fontos követelmény a napi politikától való függetlenség.

A javaslat vitáján a szociális partnerek egyike sem igényelte a társadalombiztosítási önkormányzatok vagy azok gazdálkodási jogosítványainak visszaállítását. Egyébként ilyen jellegű testületek sehol a világon nem léteznek, és 1997-ben – egy beadvány kapcsán – a magyar Alkotmánybíróság is úgy foglalt állást, hogy a társadalombiztosítási alapok önkormányzati felügyelete nem vezethető le az alkotmányból.

Ahhoz azonban, hogy a szociális partnerek – az általuk szükségesnek tartott módon – ellenőrizhessék a társadalombiztosítási alapok gazdálkodását, nos, ehhez nem tartották elegendőnek a létrehozandó tanácsok lehetőségeit.

Hiányzó kompetenciák

A szakszervezetek szerint a testületek – a kormányzat által javasolt szerepben – inkább "tanácsadói", mint "felügyelő" szervek lennének, miközben ők a Munkaerő-piaci Alap Irányító Testületének (MAT) jogosítványaival analóg kompetenciákat tartanának indokoltnak. (Megjegyezzük: a Munkaerő-piaci Alap irányítási rendszerével történő összehasonlítás nem jogos. Az alap esetleges hiányát ugyanis a költségvetésnek nem kötelező fedezni.)

A munkaadók véleménye visszafogottabb volt, de ők is igényelték, hogy a törvény egyértelműen határozza meg azokat a területeket, ahol a tanácsok autonómiával rendelkeznek. Továbbá tételesen rögzítse a tanácsok viszonyát a különböző kormányzati, illetve a társadalombiztosítás-igazgatási szervekhez, és rögzítse az ezekkel való együttműködés területeit.

A felügyeleti rendszerről, illetve a szociális partnerek szerepéről megindult vita folytatódik. A felek álláspontjának kialakítását azonban nagyban megnehezíti a társadalombiztosítási alapok felemás helyzete, tényleges önállóságuk hiánya, illetve az, hogy az alapok csak nevükben "biztosítások", amelyek felett a befizetők kontrollját egyértelműen jogosnak kellene tekinteni. A vita végkimenetelét, a szociális partnerek szerepét így – minden bizonnyal – a felek politikai meggondolásokkal is motivált kompromisszumkészsége fogja majd eldönteni.