Az NFT és intézményei

Az NFT előkészítése valójában már évek óta zajlik, tartalmáról azonban nem csupán a széles közvélemény, de a potenciálisan érintett gazdasági, érdek-képviseleti szervezetek is kevés információt kaptak. Utóbbiakat eddig nem vonták be a munkálatokba, noha az Európai Unió alapelve, a "partnerség" ezt tételesen is megköveteli bizonyos esetekben.

A kormányváltással a Nemzeti Fejlesztési Terv tartalmi követelményeinek, kidolgozási menetrendjének, a tervezés egyeztetési mechanizmusainak rendszere, valamint a kidolgozás és a végrehajtás felelőseinek kiléte is megváltozott.

Jóllehet az EU által megkövetelt partnerségnek már az előkészítés, a tervezés fázisában is érvényesülnie kell, a Nemzeti Fejlesztési Terv elkészülésének 2002. december 31-i határideje már csak meglehetősen korlátozottan teszi lehetővé a gazdasági és a szociális partnerekkel előírt konzultatív kapcsolat kibontakozását. Éppen ezért különös fontossággal bír, hogy a végrehajtás során a partnerségi elv érvényesüljön.

Az Európai Unió Tanácsának a strukturális alapok szabályozásáról szóló, 1260-as rendelete a végrehajtó hatóság kijelölését illetően rendkívül flexibilis. E szerv lehet az alapokból adott támogatások lebonyolítását végző bármely, a tagállam által kijelölt köz- vagy magánszervezet, hatóság – országos, regionális vagy helyi szinten –, de lehet maga a tagállam is, ha végrehajtja ezt a feladatot. Ha a tagállam nem önmagát jelöli ki, akkor meg kell határoznia kapcsolatának formáit a végrehajtó hatósággal és ez utóbbi együttműködését az Európai Bizottsággal. A végrehajtó hatóság – ha más döntés nem születik – egyben a támogatás kifizető szerve is lehet.

Magyarországon a 2001-ben – a strukturális alapok hazai intézményrendszerének kialakításáról – kiadott kormányhatározat a közösségi támogatási keretterv (Community Support Framework – CSF) irányító hatóságaként a PHARE-program koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszter hivatalát, azon belül a segélykoordinációs titkárságot jelölte meg. Tekintettel arra, hogy a PHARE-miniszteri poszt megszűnt, és a Nemzeti Fejlesztési Terv koordinációját a Miniszterelnöki Hivatal (azon belül is az e feladatra kijelölt államtitkár) látja el, a CSF irányítása is a MeH hatáskörébe került. Változás állt be az egyes operatív programok irányításában is.

Irányítási centrumok

Az irányítás láthatóan a minisztériumokra koncentrálódott. Ez persze – a feladatok végrehajtása szempontjából – jelenthet jót is, rosszat is. Egyértelműbb lehet a felelősség, de ha túlzottan központosított a rendszer, nehézkesebbé válhat. Természetesen elképzelhető, hogy a továbbiakban kialakítanak célszervezeteket a feladatokhoz. Ez logikus lenne, hiszen az irányító felelőssége igen sokrétű. Feladata kiterjed:

– az értékelésekhez szükséges fizikai és pénzügyi mutatók meghatározására, az ehhez szükséges megbízható pénzügyi és statisztikai információk gyűjtését segítő statisztikai rendszer felállítására;

– a kiegészítő programdokumentumok elkészítésére;

– a végrehajtás éves értékelő jelentésének összeállítására és a monitoringbizottság elé terjesztésére;

– az EU Bizottsággal történő együttműködés keretében a közbenső értékelés elvégeztetésére;

– a pénzügyi, számviteli szabályzatok elkészítésére (kiegészítésére, módosítására) és végrehajtására;

– a fizetési követelések benyújtására a strukturális alapok felelőseihez, valamint ezek ellenőrzésére;

– a közösségi politikák betartására, különös tekintettel a közbeszerzésre, a környezetvédelemre, az esélyegyenlőségre és a nyilvánosságra;

– a monitoringbizottság(ok) vezetésére, titkársági feladatainak ellátására.

A végrehajtás intézményrendszerének kialakítására október 30-i, a rendszer véglegesítésére december 31-i határidőt szabott magának a kormány. Addig meg kell határozni a fenti feladatok teljesítésére alkalmas apparátusok struktúráját, szervezeti formáit, a monitoringbizottságok összetételét, a partnerségi kapcsolatok felépítését.

Előtérben a monitoring

A monitoring egy-egy fejlesztés pénzügyi és fizikai megvalósításának nyomon követését jelenti: azt vizsgálja, hogy az adott fejlesztést az előre eltervezett módon hajtják-e végre, továbbá hogy biztosított-e a kijelölt célok elérése.

A monitoring az uniós követelmények között kiemelt szerepet tölt be. E tevékenységet a programokon belül az irányító szerv(ek) és a monitoringbizottság(ok) végzik: a programokban, illetve a kiegészítő programdokumentumokban meghatározott naturális és fiskális mutatók alapján. (Ennek kidolgozásához az EU szolgáltatja a módszertant.)

Minden egyes közösségi támogatási keretet, egységes programozási dokumentumot és minden egyes operatív programot egy monitoringbizottság felügyel, amelyet maga az EU-tagállam állít fel, egyetértésben a végrehajtó hatósággal és a partnerekkel. Az EU Bizottságának egy képviselője – ahol indokoltnak tartják – tanácsadóként részt vehet a monitoringbizottság munkájában. Ennek elnöke általában a tagállam vagy a végrehajtó hatóság képviselője. A monitoringbizottság hatásköre annak ellenére igen széles, hogy arról az 1260-as rendelet összefoglalóan csupán annyit mond, miszerint feladata: meggyőződni a támogatás hatékonyságáról és minőségéről.

Ám e célból a monitoringbizottság megerősíti vagy módosítja a programkiegészítőt. (Ez utóbbi tartalmazza – egyebek közt – az operatív programban szereplő prioritások végrehajtási intézkedéseit, előzetes értékelést, pénzügyi tervet – és allokációt – a saját erőforrás feltüntetésével, az operatív program nyilvánosságra hozatalát célzó intézkedéseket, az EU Bizottság és a tagállam közötti számítógépes információcsere konstrukciójának leírását.)

A monitoringbizottság jóváhagyását minden módosítást megelőzően be kell szerezni. A bizottság a támogatás jóváhagyásától számított hat hónapon belül fontolóra veszi és jóváhagyja az egyes intézkedések alapján finanszírozott műveletek kritériumait; rendszeres időközönként megvizsgálja a támogatás sajátos célkitűzéseinek megvalósításában elért eredményeket és a közbenső értékelést; megfontolja és jóváhagyja az alapokat érintő bizottsági határozat módosítására tett javaslatokat.

Segítség a menedzsmentnek

A monitoring működtetését általában össze szokták téveszteni az ellenőrzéssel vagy az értékeléssel, de e fogalmak más-más tevékenységeket jelölnek. Az ellenőrzés a jogi és az adminisztrációs előírások betartását vizsgálja, a monitoring az eredményességet, míg az értékelés a társadalmi elvárások teljesülését, a problémák megoldását.

A monitoringtevékenységre nem csupán a finanszírozók, a donorszervezetek szempontjából van szükség (hiszen ezáltal már a megvalósítás során hozzájut a programmal kapcsolatos információkhoz, s ha kell, be is tud avatkozni), hanem nélkülözhetetlen eszköz a programok menedzsmentje számára is, lévén olyan információkat közvetít, amelyek alapján el lehet dönteni egy adott tevékenységről, fejlesztésről, hogy megvalósítása sikeres-e. A monitoring mindeközben az aktuális teljesítményt a kitűzött célokhoz viszonyítja, s idejében jelzi, ha a megvalósítás során probléma merül fel: lehetővé téve a beavatkozást. Az ideális monitoring aktuális, releváns és megbízható adatokra épül.

Általában jellemző a pénzügyi monitoring túlsúlya, mivel a legfontosabb elvárás – érthetően – az, hogy elősegítse a források hatékony felhasználását, és megakadályozza a közpénzekkel való visszaélést. A monitoring segítségével a teljesítés viszonylag egzakt módon és egyszerűen követhető, még akkor is, ha e tevékenység a tervezés során nem kapott megfelelő hangsúlyt. Mindazonáltal a hatékony monitoring feltétele az, hogy már a tervezési szakaszban kialakítsák, biztosítva a szükséges információk rendszeres gyűjtését. Figyelembe véve, hogy a programok és az intézkedések igen sokrétűek (infrastruktúra, képzés, mezőgazdaság, idegenforgalom stb.), számos különböző mutatószámra, azaz indikátorra lehet szükség a teljesítmények nyomon követése érdekében.

Ezeknek az indikátoroknak négy fő típusa különböztethető meg, így: az input indikátorok – azaz a megvalósításhoz szükséges pénzügyi és emberi erőforrások; az output indikátorok – termékek; az eredményindikátorok – azaz a programból származó közvetlen előnyök a kedvezményezettek számára; valamint a hatásindikátorok: a program hosszabb távú előnyei.

E mutatókat számos más kritérium szerint is lehet (és kell) csoportosítani (például feldolgozottság, összehasonlíthatóság stb. szerint), de az indikátorokkal szemben közös elvárás, hogy azok specifikusak, mérhetőek, megbízhatóak és aktuálisak legyenek.

Jó monitoringrendszert tehát csak a megfelelő fázisban (tehát már tervezéskor) és átgondoltan gyűjtött adatbázis alapján lehet kialakítani, fontossága azonban nem eléggé hangsúlyozható, hiszen a jó monitoring a sikeres programmegvalósítás igen célszerű eszköze.

A partnerség elve

Az Európai Bizottság igen nagy súlyt fektet a partnerség elvének érvényesítésére. Ez magában foglalja az Európai Bizottság és az egyes államok nemzeti, regionális és helyi hatóságainak, illetve a tagállam által megjelölt gazdasági és társadalmi partnerekkel való szoros együttműködést. Ezt az elvet az előkészítési szakasztól kezdve az intézkedések megvalósításáig alkalmazzák. Vagyis az NFT kidolgozásába és végrehajtásába be kell vonni a gazdasági és a társadalmi partnereket. Ennek megfelelően a társadalmi egyeztetést tükröző dokumentumok részét képezik az NFT-nek. Mindemellett a partnerséggel kapcsolatos egyeztetési folyamatokat az Európai Bizottság nem szabályozza, azokat a tagállamok dolgozzák ki és hajtják végre, saját, történelmileg kialakult (vagy kialakulatlan) partneri rendszereik figyelembevételével.

Elvileg egyet lehet érteni a jelenlegi magyar kormány álláspontjával, miszerint a partnerséggel kapcsolatos egyeztetési folyamatot célszerű a társadalmi dialógus már meglévő mechanizmusaira építeni, egyben törekedni kell arra, hogy az opponáló jellegű együttműködés helyett a partnerek javaslatainak előzetes kidolgozására kerüljön a hangsúly. Ám a partnerek bevonására tett konkrét javaslatok ezt a célt csak meglehetősen korlátozottan szolgálnák.

A javaslat szerint ugyanis országos szinten az elsődleges egyeztető fórum a Gazdasági Tanács (GT) lenne, amely megtárgyalná a Nemzeti Fejlesztési Tervnek a fejlesztéspolitikai tárcaközi bizottság által megvitatandó részanyagait és végleges változatát. Az előterjesztők szerint a GT alkalmas arra, hogy országos szinten, a szociális partnereken kívül szélesebb társadalmi egyeztetésnek is helyet adjon. E véleményt arra alapozzák, hogy a GT-ben az országos munkaadói és munkavállalói érdekképviseletek mellett jelen vannak más gazdasági képviseletek és a pénzügyi, befektetői szektor, valamint a szerveződő önkormányzati szövetségek. A javaslat arra is kiterjed, hogy a GT plenáris ülései közötti időszakban annak állandó bizottsága kapjon felhatalmazást az NFT aktuális kérdéseinek, feladatainak véleményezésére. Javasolják továbbá, hogy hasonló feladatokat kapjon az Országos Területfejlesztési Tanács, valamint az Országos Környezetvédelmi Tanács.

Munkaadói aggályok

Munkaadói szempontból e javaslatok többségével nem lehet egyetérteni. A Gazdasági Tanács ugyanis – jelenleg működő formájában – lényegében protokolláris szervezet, melynek nincs kialakult munkarendje, alapszabálya ideiglenes, bizottságai nem működnek, így utóbbiak nem csupán a plenáris ülések előkészítésére nem alkalmasak, de önálló vitafórumként sem működnek hatékonyan. Egyelőre az önkormányzati szövetségek sem tagjai a GT-nek. Mindez természetesen nem jelenti azt, hogy a GT működését ne lehetne alkalmassá tenni széles körű társadalmi viták lebonyolítására, de egyfelől a jelen állapot erre nem predesztinálja, másfelől a GT-ben lefolytatható, általános jellegű vita nem helyettesítheti az Országos Érdekegyeztető Tanácsban (OÉT) és annak szakbizottságaiban az országos munkaadói és munkavállalói érdekképviseletek kormánnyal folytatott részletes, szakmai alapú párbeszédét.

Az Országos Területfejlesztési Tanács pedig akkor és csak akkor lehet alkalmas az NFT részanyagainak érdemi vitájára, ha a gazdasági érdekképviseletek a gazdaságban betöltött valóságos súlyuknak megfelelő, s nem csak névleges képviselettel rendelkeznek e fórumon.

A kormány javaslata szerint a Nemzeti Fejlesztési Terv szakmapolitikai kérdéseit az egyes minisztériumok által működtetett tárcaszintű fórumok egyeztetnék, melyekbe az ágazatban tevékenykedő szociális partnerek mellett meghívást kaptak gazdasági érdekképviseletek, szakmai szervezetek, önkormányzati szövetségek és civil (nonprofit) szervezetek is. A javasolt fórumok egyelőre nem működnek. Tevékenységük elindítása célszerű lenne (nem csupán a Nemzeti Fejlesztési Tervvel összefüggésben), de működtetésükre a részt vevő szereplőknek jelenleg nincs megfelelő eszközrendszerük. Mindemellett a tárcaszintű fórumok megszervezése valóban megoldást jelenthetne a szakmapolitikai kérdések egyeztetésére, noha figyelembe kellene venni a PHARE-segítséggel létrejövő ágazati bizottságok megalakulását, ezeknek a részvételét a konzultációkban, valamint az érdekegyeztetés országos rendszerében újonnan alakult ágazati tanács koordináló jellegű tevékenységét is.

Rendszeres konzultáció

Azzal, hogy a regionális egyeztetések rendszerét rövid időn belül ki kell dolgozni, s hogy ebben az országos hatáskörű munkaadói és munkavállalói szervezetek regionális tömörüléseinek képviselői is részt vegyenek, ezzel maradéktalanul egyet lehet érteni.

Szintén üdvözölni lehet a kormánynak azt a szándékát, mellyel a Nemzeti Fejlesztési Terv teljes tervezési, végrehajtási és ellenőrzési intézményrendszerében a szociális partnereknek helyet kíván biztosítani. (Vélhetően a monitoringbizottságokban való részvételen keresztül is.) A szociális partnerek így az intézményesített egyeztetésen túl is figyelemmel kísérhetik az NFT egyes fázisait, informálódhatnak, véleményt alkothatnak róla. Megfontolandó azonban, hogy az egyeztető fórumok működtetésére a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium vagy az egyeztetéssel egyébként is hivatásszerűen foglalkozó kormányzati szervezetek alkalmasabbak-e.

A partnerség érvényesítésében természetesen az erre irányuló valós szándék a legfontosabb (amit elősegít, hogy az EU Bizottsága a közösség strukturális politikájáról minden évben konzultál a szociális partnereket képviselő európai szervezetekkel). Az igazsághoz azonban hozzátartozik, hogy a jelenleg tervezett intézkedések az egyeztetésre irányuló kormányzati szándékok tekintetében a korábbiakhoz képest jelentős előrelépést mutatnak.

Hierarchikus szintek

Természetesen a legfontosabb kérdés az, hogy az Európai Unió pénzforrásai miként nyílnak meg Magyarország előtt. Feltételezve, hogy felvételt nyertünk az Európai Unióba, és sikeresen elkészült a Nemzeti Fejlesztési Terv – s ezt az EU el is fogadta, illetve a végrehajtó hatóság és a monitoringbizottságok is elvégezték feladataikat, továbbá a közösségi támogatási keret forrása rendelkezésre áll, és ezt elosztották az egyes operatív programok között –, akkor már csak az egyes intézkedésekhez kapcsolódó kiválasztási kritériumokat kell jóváhagyni, s máris készülhet a pályázati kiírás.

Egy-egy operatív program végrehajtása alapvetően a végrehajtó hatóság feladata, de a program jellegétől függően a hatóság és a kedvezményezettek (vállalkozások, önkormányzatok, civil szervezetek) közé további hierarchikus szintek épülhetnek be, amelyek lehetnek végrehajtó szervezetek vagy úgynevezett ügynökségek. Ezek létrejöhetnek területi és/vagy szakmai alapon.

E köztes szervezetek harmonizációs szerepe felbecsülhetetlen, hiszen ezek működésének hatékonyságán múlhat az operatív programok sikere. Szerepük fontossága nem csupán a feladatok kialakításában, hanem a pályázatok megfogalmazásában s a pályázatok elkészítésének segítésében is meghatározó.

Egyelőre azonban még nem körvonalazódott pontosan a végrehajtás teljes hierarchiája, így még várni kell arra, hogy – a strukturális alapok működési elveinek megfelelően – a nyilvánosság eszközeinek felhasználásával a kedvezményezettek tájékozódhassanak arról: hogyan és hová is kell benyújtaniuk a pályázatukat.