Felkészülten Európába

A civil szervezetek, s köztük különösen a szociális partnerek elemi érdeke, hogy minél nagyobb sikerrel pályázhassanak az uniós és a kapcsolódó hazai forrásokra. Ehhez azonban nélkülözhetetlen, hogy megismerjék az Európai Unió szociális dimenzióját, a strukturális alapok és a Kohéziós Alap működésének folyamatát, a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) célját és eszközeit, különös tekintettel arra, hogy az NFT jelentősen befolyásolja a későbbi pályázati lehetőségeket. Nem kevésbé fontos, hogy a civil társadalom tisztában legyen jogosítványaival a program végrehajtása és a pályázatok kiírása során, illetve az ellenőrzés menetében. Noha arra nem vállalkozhatunk, hogy a témát mindenre kiterjedően ismertetjük, de néhány fontosabb részletről – az elkövetkező számainkban is – beszámolunk.

Uniós intézmények

Közismert, hogy az Európai Unió jogelődje, az Európai Gazdasági Közösség alapításáról az 1957-es Római Szerződés rendelkezett. Az Európai Unió – a Római Szerződés többszöri módosítása és új tagállamok csatlakozása után – 1992-ben, a Maastrichti Szerződéssel jött létre. A tagállamok közötti szerződések – melyek sorát immár újabb dokumentumok is gyarapítják – lényegében az Unió alkotmányaként funkcionálnak.

A közösségi joganyagban a – köznyelvben törvényként ismert, tehát a tagországokra egyaránt kötelező érvényű – jogszabályokat a rendeletek (regulation), az irányelvek (directive) és a határozatok (decision) képezik. A nem kötelező erejű jogszabályok, nevezetesen az ajánlások (recommendation), az állásfoglalások (resolution) és a vélemények (opinion) az úgynevezett "puha jog" körébe tartoznak, de gyakorlati hatásukat illetően sokszor a kötelező erejű jogszabályokkal egyenértékűek.

Az Unió szervezetei

Az Európai Unió jogalkotó szervezetei az Európai Parlament, illetve a Miniszterek Tanácsa (az EU Tanácsa). A jogszabályok végrehajtója, azaz kormánya az Európai Bizottság, mely csak javaslatokat tehet, ami – természetesen – nem kevés. Az Európai Unióban a Bizottság elnöke gyakorolja a kormányfői szerepet, míg a főbiztosok posztja a miniszterekével azonos. Az elnökön és a két alelnökön kívül 17 főbiztos tevékenykedik. Különféle főigazgatóságok, szolgálatok és irodák építik fel az Európai Bizottság apparátusát, amely a lényegi, tehát a végrehajtó és a jogszabály-előkészítő munka színtere.

Az Európai Gazdasági Közösséghez, később az Európai Unióhoz való csatlakozás alapvető kérdése mindmáig annak mérlegelése, hogy ebből milyen előnye származik az adott nemzetnek. Nyilvánvalóan az jelentheti az érdekeltséget, hogy az Unióhoz való tartozás a csatlakozó országok számára gyorsabb gazdasági-társadalmi fejlődést eredményez, mint az önálló működés. Ez a lehetőség azonban nem automatikus, noha az EU megteremtette azokat az eszközöket, amelyek hatékony kihasználása pótlólagos fejlesztési forrásokat jelenthet a tagországok számára.

Előnyök a csatlakozóknak

Az Uniónak természetesen nem lehet célja, hogy tagországai között jelentős fejlettségbeli különbségek keletkezzenek. Éppen ezért olyan struktúrákat működtet, amelyek elősegítik a kiegyenlítődést. Az Európai Közösség már megalakulását követően is igen aktív regionális, később kohéziós politikát folytatott. A hatvanas, hetvenes években a Közösség középtávú programjainak középpontjában a regionális politika állt, amely a nemzetállamokon belüli eltérésekre koncentrált, mérsékelve ezzel a jövedelemkülönbségek, valamint a munkanélküliség növekedését, segítve a leszakadt régiók felzárkózását. A nyolcvanas években azonban – a mediterrán országok csatlakozása következtében a tagállamok közötti növekvő különbségek miatt – egyre határozottabban fogalmazódtak meg a kohéziós, tehát az országok közötti különbségeket mérséklő célok.

Az Európai Közösség megalapítása óta a strukturális alapok és a Kohéziós Alap váltak a támogatások legfőbb forrásaivá. A létrejött négy strukturális alap – bár különböző hangsúllyal, de – egyszerre igyekszik regionális és kohéziós célokat is szolgálni. A strukturális alapok működését, céljait, feladatait jelenleg az Európai Unió Tanácsának 1260/1999. számú rendelete szabályozza.

Támogatás az alapokból

A strukturális alapok által nyújtott támogatások mértékét nem jogszabályok írják elő. A források felosztását – az egyes feladatok és a tagállamok között – a mindenkori gazdasági, politikai viszonyok, s nem utolsósorban a tagállamok érdekérvényesítő képessége határozza meg. Az alapok története azt mutatja, hogy a mindenkor belépő új tagállamok jelentős mértékű támogatásban részesültek azért, hogy gazdasági, társadalmi körülményeiket a közösségi normákhoz igazítsák.

Az Európai Szociális Alap (ESZA) létrehozásának előzményei egészen 1951-ig, az Európai Szén- és Acélközösség működésének idejére nyúlnak vissza, de a szociális területen – minden ágazatra kiterjedően – csak a Római Szerződés rendelkezik a gazdaságilag veszélyeztetett társadalmi rétegeket támogató országok pénzügyi segítéséről. A tényleges munka azonban csak 1962-ben indult meg, s akkor is csak úgy, hogy az alap lényegében az egyes tagországok "elszámoló pénztáraként" működött: 50-50 százalékban osztva meg – utólagos visszaigénylés alapján – a tagállamok szociális célú költségeit. A programok a foglalkoztatási helyzet javítását, a mobilitás elősegítését, az új termelési struktúrák támogatását célozták, azonban az érdeklődés mérsékelt volt, lényegében Olaszországra korlátozódott.

Változás csak a 70-es évek elején következett be, mikor is a Tanács új célkitűzéseket jelölt ki az Európai Szociális Alap számára. Ettől kezdődően – 1971 után – már éves tervek készültek, amelyekben meghatározták, hogy mely ország, milyen céllal, mekkora összeget használhat fel. Ennek megfelelően a pályázatokat a projekt megkezdése előtt kellett benyújtani, s megszűnt az utólagos elszámolás. Ekkor két alapvető cél fogalmazódott meg, nevezetesen a hátrányos helyzetű munkavállalói csoportok segítése, valamint az elmaradott térségek támogatása. Mindezek alapján a figyelem előterébe kerültek a tartósan munkanélküliek, a csökkent munkaképességűek, a nők, illetve a fiatal és az idős munkavállalók. Az ekkoriban megemelkedett források jelentős részét képzések, átképzések támogatására fordították.

Fejlesztési tervek

Nem sokkal később, 1978-ban bevezették a munkahelyteremtő támogatást, s a célcsoportokba bekerültek a migráns munkavállalók is. A támogatások elsősorban a hátrányos helyzetű régiókra és a munkanélküliség által leginkább sújtott területekre koncentráltak.

Ezt követően azonban, 1983 után a működés középpontjába az eszközök koncentrációja, a vállalt feladatok korlátozása került. Rögzített kvóták helyett a tagországoknak többéves regionális fejlesztési tervet kellett készíteniük, s így a közösségi intézményeknek lehetőségük nyílt a fejlesztések befolyásolására, ezáltal is elősegítve a hosszú távú közösségi célok érvényesítését.

Változó agrárpolitika

A mezőgazdaság olyan területe volt az európai közösségi együttműködésnek, ahol a felek a közös szabályozás kialakítása érdekében hajlandóak voltak lemondani saját jogaikról és saját támogatási rendszereikről. A közösségi politika középpontjában ekkor még a családi gazdaság állt, melynek egyfelől a teljesítőképességét növelni, másfelől a termékszerkezetét kellett javítani. Ezért ki kellett egyensúlyozni a szerkezetátalakítás követelményeit, a piac elvárásait és a családi gazdaságok életképességének fenntartását. A túltermelés elkerülése érdekében támogatási rendszert kellett kiépíteni egyrészt azok számára, akik leépítendő termelési területen, illetve termékszerkezettel dolgoztak, másrészt azoknak, akik a mezőgazdasági termelés szempontjából hátrányos helyzetűnek számítottak.

A 70-es évek első felében még mindig a családi gazdaság volt a támogatások célpontja, de ekkor már kialakultak az új támogatási irányelvek, melyek szerint a befektetési támogatásoknak a mezőgazdasági üzemek modernizálására kellett irányulniuk. Előtérbe került a szak- és az átképzés, illetve megteremtették a mezőgazdasági termelésből kiváló idősebb dolgozók számára az előnyugdíj lehetőségét.

A hetvenes évek közepétől átalakuló környezet, az általános gazdasági válság (munkanélküliség, túltermelés, árak esése, mezőgazdaságból élők létfeltételeinek romlása) olyan intézkedéseket követelt – például védővámok, termelők és termékfeldolgozás támogatása –, amelyeket az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EAGGF) keretéből finanszíroztak. Mindez azonban a strukturális alapok összköltségvetésének jó részét is lekötötte. Ezért vált szükségessé a közösségi agrárpolitika 80-as években lezajló átalakítása. Ekkor már figyelmet fordítottak a valós piaci folyamatokra, s a válságterületek átállását, a mezőgazdaságból való kilépést – ötéves, átmeneti idő biztosítása mellett – jövedelemtámogatással, átképzéssel, más termékszerkezet kialakításával segítették. A mezőgazdasági piac és a támogatására fordított kiadások stabilizálása azonban még napjainkra sem rendeződött.

Regionális különbségek

A regionális politika csupán 1968 után nyert igazán polgárjogot az Európai Közösségben, amikor a Bizottságon belül létrehozták a XVI. sz. főigazgatóságot, a regionális politika felelősét. Az általa kidolgozott javaslatot a hágai csúcstalálkozón fogadták el. Ugyanekkor hozták létre azt a bizottságot, amely felmérte az egységes gazdasági és pénzügyi unióhoz vezető út állomásait. A bizottság jelentése (Werner-jelentés) hívta fel a figyelmet arra, hogy az egységes Európa eltérő növekedési ütemmel nemigen jöhet létre. A régiók közötti különbségek kiegyenlítése pedig közös feladat.

Az Európai Regionális Fejlesztési Alapot (ERDF) azonban csak igen hosszú előkészítő munka után, 1975-ben hozták létre. Az 1973-as olajválság után készült elemzés eredményeként a Bizottság új támogatási rendszert és új célcsoportokat javasolt: utóbbiak közt a hanyatló ipari régiókat, valamint az alacsony foglalkoztatási rátával és magas munkanélküliséggel sújtott peremterületeket. Az új alap nem csupán új lehetőségeket teremtett, de átalakította a teljes támogatási rendszert. A rendelkezésre álló összeget a tagállamok között meghatározott kvóta szerint osztották fel, s ebből kellett finanszírozni az infrastruktúra fejlesztését támogató programokat és a regionális fejlesztési célokat szolgáló befektetéseket. 1979 után azonban a szigorú kvótarendszer fellazult, s az alap bizonyos, kisebb – ötszázalékos – hányada innovatív kezdeményezéseket, speciális programokat preferált. Később a kvótás és szabadon felhasználható költségkeret közötti határ továbbtolódott, utat nyitva ezzel a közösségi kezdeményezéseknek (5-5 évig tartó speciális programok).

A működés máig érvényes kereteit a strukturális alapok 1988-as reformja teremtette meg. Kijelölte a támogatandó célokat, meghatározta a támogatások arányait, rögzítette a források elosztásának alapelveit. 1999-ig a hátrányos helyzetű és hanyatló ipari régiók fejlődésének és szerkezeti átalakulásának támogatása, a tartós munkanélküliség leküzdése, illetve a fiatalok munkaerő-piaci beilleszkedésének támogatása, valamint a munkaerőpiacról tartósan kiszorult személyek támogatása jelentette a célokat. Ugyancsak teendőként jelölték meg a ritkán lakott területek fejlődésének elősegítését s az agrárszektor átalakításának gyorsítását.

Decentralizált működés

A strukturális alapok szabályozását 2000-től az 1260/99-es, illetve az 1262/99-es rendeletek határozzák meg. Ezek célul tűzik ki a támogatási programok nagyobb koncentrációját, szorgalmazzák az alapok kezelésének egyszerűsített és decentralizált formáját, valamint a hatékonyság és az ellenőrzés fokozását.

Ennek szellemében kiemelt jelentőségű a hátrányos helyzetű térségek fejlődésének és alkalmazkodásának támogatása, a strukturális nehézségekkel küszködő területek gazdasági és szociális alkalmazkodásának, átállásának segítése, valamint a képzés, a szakképzés és a foglalkoztatáspolitika modernizálása.

A Miniszteri Tanácsnak, a Parlamentnek és a Bizottságnak különféle jogosítványai vannak a strukturális alapok kezelésével kapcsolatban. A Miniszteri Tanács határozza meg az alapok célját, rögzíti a támogatandó területeket és biztosítja a támogatáshoz szükséges eszközöket. Általánosságban azokat a régiókat támogatják, ahol a GDP az európai átlag 75 százaléka alatt van. Bizonyos területek esetén a Tanács kivételeket tehet és tesz is (Észak-Írország, francia tengeren túli területek).

Az Európai Parlamentnek a Strukturális Alapokat érintő kérdésekben egyetértési joga van. Formálisan a Parlament elnöke érvényesíti az Unió költségvetését. Mivel a strukturális alapok tetemes része a nem kötelező kiadások közé tartozik, ezért annak is jelentősége van, hogy a Parlament – a Tanács által meghatározott keretek között – a nem kötelező kiadásokról dönt.

Kezdeményező szerep

Az Európai Bizottság – kezdeményező, végrehajtó és koordináló szerepével – a legnagyobb hatáskörrel bír a strukturális alapok elosztásakor. A Bizottság kezdeményezte mindenkor az alapok reformjait is. Az EU kormánya dolgozza ki a Miniszteri Tanács által elfogadott rendeleteket és a végrehajtási utasításokat is, illetve felelős a Miniszteri Tanács határozatainak végrehajtásáért. A Bizottság a Miniszteri Tanács iránymutatásai alapján dönt a strukturális alapok felosztásáról és ellenőrzi azok felhasználását. A strukturális politikát a Bizottság mindenkori elnöke koordinálja. Ennek eredményes megvalósítása érdekében hozták létre a XXII. számú főigazgatóságot.

A Miniszteri Tanács döntéseinek végrehajtását segítendő három testületet hoztak létre, nevezetesen a "Tanácsadó Bizottság a Régiók Fejlesztése és Átalakulása Érdekében", "A Szociális Alapból Finanszírozott Programok Mellett Működő Bizottság", valamint "Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Irányító Testülete" elnevezésű bizottságokat.

A strukturális alapok eszközei azonban nem automatikusan állnak az egyes tagországok rendelkezésére. Az ezekből való minél nagyobb részesedést csak úgy lehet elérni, hogy a pályázó tagország megfelelő minőségű programot dolgoz ki. A nemzeti projekt lényegében a nemzeti fejlesztési terv. A csatlakozni kívánó Magyarország legközelebbi és legfontosabb feladata az NFT megalkotása.