Területfejlesztés ma és holnap

A területfejlesztés jelenlegi rendszerének kialakulása az elmúlt évtized gazdasági változásaiban gyökerezik. Felszínre kerültek és egyre feszítőbbé váltak a térségi különbségek, láthatóvá vált, hogy ezek a korábbi központi módszerekkel már nem kezelhetők. E felismerés nyomán jött létre az a decentralizált, többszintű területfejlesztési rendszer, amely már megfelel az EU-csatlakozás követelményeinek is. A struktúra lényege, hogy az egyes intézmények – az Országos Területfejlesztési Tanácstól a kistérségi tanácsokig – egymás mellé rendelve működnek. Ám az ellentmondások is e demokratikus felépítésből fakadnak. Ez főként a több évszázados hagyományokkal rendelkező megyerendszer és az EU-csatlakozás által megkívánt regionális rendszer ellentmondásából látszik a leginkább. Ennek ellenére a milliárdokkal gazdálkodó felépítmény működőképes.

Egyenlőtlen fejlődés

A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló, 1996-ban elfogadott törvény életre hívását egyrészt az államigazgatási szemlélet korszerűsítésének az igénye, másrészt az Európai Unióhoz való csatlakozási szándék tette időszerűvé. A törvény megalkotása azért vált sürgetővé, mert az évtized elején megindult társadalmi-gazdasági átalakulás kiélezte a területi egyenlőtlenségeket, s ezek központi kezelése nem hozott kellő eredményeket. A decentralizálást a nemzetközi tapasztalatok is alátámasztották, amelyek szerint a válsághelyzetek megoldását csak az egyes problémák komplex kezelése, a helyi sajátosságok figyelembevétele, a pozitív térségi kezdeményezéseket felkaroló helyi, térségi stratégiák kidolgozása és megvalósítása segítheti elő.

Az új rendszerben a régió, a megye és a kistérség szintjén is létrejöttek az intézmények, azaz: a területfejlesztési tanácsok, valamint a mellettük működő, döntéseik alapján a gyakorlati feladatokat ellátó fejlesztési ügynökségek. Bár korábban mindez konszenzus alapján jött létre, a legutóbbi napokban Boros Imre, a leköszönt Orbán-kormány PHARE-ügyekért felelős tárca nélküli minisztere kifejtette, hogy szükség van a régiók beosztásának módosítására. Ezt azzal indokolta, hogy a Strukturális Alapok fogadásához ideális körülményeket kell teremteni. Célszerű lenne – más kelet-európai városokhoz hasonlóan – Budapestet is külön régióként kezelni, a központit pedig Pest megyén kívül más területekkel is kiegészíteni. Ugyanakkor változásokra lenne szükség az ország keleti felén is, hiszen a dél-alföldi mellett egy északkelet-magyarországi és egy kelet-magyarországi régió létrehozása lenne célszerű. Utóbbi egyben Magyarország leendő uniós határainak nagyobb hányadát is magában foglalná, így a határokon átnyúló programok tovább működhetnének. Boros szerint ezek a lépések nem érintenék a megyék státusát, csupán annyi változna, hogy némelyek a korábbiaktól eltérően más régiókba tartoznának. Hogy e szándékokból mi lesz, ma még nem lehet tudni.

Szervezeti gyengeségek

Az eurokonform elvek ellenére a létrehozott intézményrendszer törvényi szabályozása nem minden szempontból szerencsés. A keretjellegű törvény ugyanis nem tette lehetővé a részletes szabályozást, ráadásul az új intézmények közjogi státusának a meghatározása is elmaradt. Máig nem tisztázottak például – teljeskörűen – a területfejlesztési tanácsokkal kapcsolatos szervezeti-irányítási kérdések. Az egyes szintek között nem megfelelő a munkamegosztás, illetve – a területi illetékesség törvényi rögzítésének hiányában – mind a kistérségi, mind a regionális szinten egymást átfedő, párhuzamos intézményrendszer jött létre. Ugyanakkor az erőviszonyok sem tisztázottak a szintek között.

Hasonlóképpen gondot okoz, hogy még nem épült ki a megyei és a regionális területek információs hálózata, illetve késik a monitoringrendszer felállítása is. Ugyancsak e körbe tartozik az ellenőrzés tökéletlensége, hiszen jelenleg csak pénzügyi és területi szempontok érvényesülnek, s nincs lehetőség a műszaki ellenőrzésre. Ennek hiánya azonban megkérdőjelezi a hatékonyságot.

A területfejlesztés alapirányát az Országgyűlés határozta meg az Országos Területfejlesztési Koncepció elfogadásával, amit aztán kétévenként felülvizsgálnak a honatyák. A szükséges módosításokat országgyűlési határozati javaslatban fogalmazzák meg. A kormány feladata pedig, hogy létrehozza és életben tartsa a szükséges intézményrendszert, illetve hogy döntéseiben biztosítsa a regionális politika érvényesülését. A kormány munkáját az Országos Területfejlesztési Tanács (OTT) segíti, amely közreműködik a területfejlesztési feladatok ellátásában, illetve – a törvényben meghatározott kérdésekben – döntéseket hoz. E testület feladata azonban döntően a javaslattétel, a véleményezés, illetve egyes feladatok összehangolása. Az országos testület tagsága széles körű, hiszen a munkában részt vesznek a kormányzat képviselői, a gazdasági kamarák, az érdekképviseletek, az önkormányzatok érdekszövetségei, valamint civil szervezetek is.

Megalkotásakor a törvény csak a megyei területfejlesztési tanácsok létrehozásáról rendelkezett: a régiók megalakítása csupán lehetőség volt. Ám az idővel változott a helyzet, hiszen a közelgő EU-csatlakozás – egy 1999-es törvénymódosítással – szükségessé tette az új szemléletű gondolkodást s a korszerűbb szerkezet létrehozását, ami a régiók felállítását jelentette.

Összehangolt adatbázisok

A régiós szerkezet kialakítása már csak azért is fontos, mert bizonyos uniós forrásokhoz csak regionális rendszerben lehet hozzájutni – noha ennek létrehozását az EU nem írja elő kötelezően. Bizonyos támogatási formák szabályait azonban csak a mai megyéknél nagyobb egységek tudják kielégíteni. Ilyen az úgynevezett tervezési-statisztikai régió intézménye: az Európai Unió Területi Statisztikai Egységek Nómenklatúrája szerint a NUTS II területegység.

Ez a felosztás nálunk két fontos elvet érvényesít: egyfelől a határai megfelelnek a megyehatároknak, másfelől lakónépességük közel azonos nagyságrendű. Ezt a struktúrát már be lehetett építeni az Eurostat adatbázisrendszerébe, és meg lehetett szervezni a szükséges reprezentatív adatfelvételeket. A törvénymódosítás eredményeképpen hét regionális fejlesztési tanács alakult meg, amelyek jellemzően három-három megyét fognak össze. Ez alól csak a központi régió kivétel, ahol ez Budapest és Pest megye területére terjed ki.

A regionális tanácsok feladata – egyebek mellett –, hogy az országos területfejlesztési koncepcióval összhangban kidolgozzák és elfogadják a régió hosszú és középtávú fejlesztési programját, megtervezzék és szervezzék ennek megvalósítást, közreműködjenek a gazdasági és a társadalmi válsághelyzetek megoldásában. E szervezetek tagsága igen népes, hiszen a munkában részt vesznek az érintett megyék területfejlesztési tanácsainak elnökei – ezzel válik élővé a megyék és a régiók kapcsolata –, az érintett minisztériumok és az önkormányzati társulások képviselői, a megyei jogú városok polgármesterei, a regionális idegenforgalmi bizottság vezetője, illetve a központi régióban a főpolgármester.

A törvénymódosításkor azonban e körből kikerültek a munkaadók és munkavállalók képviselői, amely lépés mindkét oldal számára elfogadhatatlan. Ezért – terveik szerint – rövidesen ismét lépéseket tesznek a törvény újbóli módosítása érdekében. A szociális partnerek szerint ugyanis a társadalmi-gazdasági életet érintő alapvető kérdésekben nem lehet nélkülük dönteni.

Növekvő különbségek

Az egyes régiók társadalmi-gazdasági helyzete között jelentős különbségek keletkeztek, s e tendencia az utóbbi időben még inkább erősödött. Ennek oka, hogy – a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) legfrissebb adatai szerint – az elmaradott országrészek helyzete tovább romlott a fejlettebb régiókhoz viszonyítva. Ennek szemléltetésére talán a legmegfelelőbb mutató, hogy a fővárosban az egy főre jutó GDP 2000-ben 2,56 millió forint volt, ami közel kétszerese az 1,3 millió forintos országos, és 3,6-szerese a legszegényebb Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei átlagnak. Ám az is sokat mond, hogy az elmúlt közel tíz évben a betelepült 22-24 ezer milliárd dollár külföldi működő tőke mintegy 90 százalékát a közép-magyarországi régió, Budapest és Pest megye, valamint az észak-, közép-, illetve nyugat-dunántúli megyék szerezték meg. Az adatok szerint ez a folyamat 2000-ben sem fordult meg. Gazdasági szakértők szerint egyébként – bár természetesen kell lépéseket tenni – a gazdasági kiegyenlítődés szinte álom, s gazdaságilag sem indokolt az adóbevételek túlzott mértékű átcsoportosítása. Főként nem a fejlettebb térségek rovására, hiszen e körzetekben is szükség van – relatív fejlettségük ellenére – a gazdaság fejlesztésére.

Magyarország közepén

A régiók közül területileg a közép-magyarországi a legkisebb, amely Pest megyére és a fővárosra terjed ki. Mérete ellenére itt a népesség, az emberi erőforrások, a gazdasági tevékenység s a műszaki infrastruktúra koncentráltsága olyan mértékű, hogy kiemelt jelentőséget biztosít e térségnek. Az ország GDP-jének 40 százalékát ez a régió adja, s az országban megtelepedő külföldi működő tőke 60 százaléka szintén itt található. Az összkép ellenére azonban jelentős különbségek alakultak ki az egyes kistérségek között, s ugyanez látható Budapesten belül is. Kedvezőek a foglalkoztatási, illetve a munkanélküliségi adatok is.

Fontos, hogy az aktív keresők között a szellemi foglalkozásúak aránya jelentősen meghaladja az országos átlagot. A foglalkoztatottak aránya a kereskedelemben és a szolgáltatási szektorban itt a legmagasabb. Közel húsz ipari park működik. A térség gazdasági fejlődése számára azonban a jövőben gondot jelenthet, hogy a népesség az átlagosnál nagyobb mértékben fogy, az öregedési index pedig messze meghaladja az országos átlagot.

Ipari régió

A Közép-dunántúli Régió – amely Fejér, Veszprém és Komárom-Esztergom megyéket fogja össze – az egyik legdinamikusabban fejlődő térség, ahol a főbb gazdasági ágak mutatói összességében meghaladták az országos átlagot. A régió termelési struktúráján belül kiemelkedő termelésnövekedés figyelhető meg a gépiparban, amelynek részaránya meghaladja a 60 százalékot. Jórészt ez alapozza meg a térség dinamikus ipari fejlődését. A régió erőssége, hogy Budapestről viszonylag jól megközelíthető, a népesség iskolázottsága és termelési tapasztalata magasabb az átlagnál, s a régió vasúti fővonalai – Veszprém megyét kivéve – villamosítottak, így európai viszonylatban is elfogadhatóak.

Az utóbbi időszak kedvező fejleménye volt az esztergomi Duna-híd átadása, amellyel egy új irány nyílt meg a gazdaság szereplői számára. Nem kizárt, hogy – idővel – a budapesti agglomerációval összefüggő, dinamikusan fejlődő ipari régió alakul ki. A részletekre is rátekintve azonban látható, hogy Dunaújváros és környéke bizonytalan térségnek tekinthető, hiszen az ottani kohászati és feldolgozóipari bázis technológiai megújítása 2002-2005-re tehető, ám ennek gazdasági háttere ma még nem egyértelmű. Hasonlóan bizonytalanok azon centrumok helyzete is, amelyek az energiatermelésben és az ahhoz kapcsolódó szénbányászatban érdekeltek. Ágazati fejlesztési elképzelések miatt számolni kell regionális válsággócok kialakulásával. Belátható időn belül várható az is, hogy a térség gazdasági központjának munkaerő-tartalékai kimerülnek, így a további tömegtermelésre épülő ipartelepítés – elsődlegesen a foglalkoztatási korlátok miatt – nem lesz lehetséges. A térségben igen jelentős szerepe van a turizmusnak, hiszen a Balaton északi partja és a háttértelepülések, a Velencei-tó és környéke, Esztergom rendkívül vonzó a kül- és belföldi turisták számára.

Utak és repterek

A Nyugat-dunántúli Régiónak – amely Győr-Moson-Sopron, Vas és Zala megyét fogja össze – igen kedvező a földrajzi elhelyezkedése, hiszen közvetlenül kapcsolódik az Európai Unióhoz. De Szlovákiával, Szlovéniával és Horvátországgal is határos, így a nemzetközi közlekedés szempontjából kiemelt terület. Ugyanakkor látni kell azt is, hogy a régión belüli közlekedési kapcsolatok viszonylag fejletlenek. A meglévő kelet- nyugati irányú főutak rossz állapotban vannak, miközben hiányzik egy észak- déli közlekedési tengely is. A régió ipari termelése viszont felülmúlja az országos átlagot, a foglalkoztatási és a munkanélküliségi adatok összességében kedvezőek. Igaz, néhány kistérségben és a munkaerőpiac egyes csoportjait érintően észlelhető a munkanélküliség problémája.

Az ipari termelés szempontjából e régió az országos rangsor harmadik helyén áll. Győr környékének ipari termelése országos szinten is kiemelkedő. A térség kedvelt területe a külföldi működő tőkének, amit erősít, hogy repülőtérrel is rendelkezik. A sármelléki Balaton Airport évek óta fogad turistákat szállító gépeket, míg a péri reptér fejlesztése folyamatban van. A térség turisztikai szempontból is igen kedvelt, s jelentős a külföldi magánszemélyek ház- és telekvásárlása is. A relatív fejlettség ellenére a régió kutatás-fejlesztési kapacitása – intézmények, kutatók – nemzetközi, de országos viszonylatban is gyenge. Az innováció, a technológiai transzfer intézményrendszere – néhány kezdeményezéstől eltekintve – még kialakulatlan.

A Somogy, Tolna és Baranya megyéket magában foglaló Dél-dunántúli Régió – az ipari termelés nagysága alapján – a régiók között az utolsó helyen állt, s munkanélküliség szempontjából sem kedvező a helyzete: mutatója felülmúlja az országos átlagot. Iparán belül a fő termelőágak közé a ruházati ipar és az élelmiszeripar tartozik, s e körben említhető még az energiaszektor is. Így az alkalmazottak túlnyomó részét is e területeken foglalkoztatják. A térség vonzerejét jelentik – egyebek mellett – a mezőgazdasági termelést megalapozó kiváló talaj- és éghajlati adottságok, de elmondható az is, hogy a régió környezeti állapota összességében jó. Erősek a szőlő- és a bortermelés történelmi hagyományai, s fejlett a balatoni üdülőturizmus, illetve a vendéglátás. A térség gazdasági életében várhatóan jelentős szerepet játszik majd a már épülő Pécs-Pogányi repülőtér megnyitása.

Vállalkozói övezetek

Az egyik legkedvezőtlenebb helyzetben lévő Észak-magyarországi Régióban – amely Borsod, Heves és Nógrád megyéket foglalja magában – a gazdaság mutatói a főbb területeken többnyire elmaradnak az országos szinttől. A térség az ipari termelés összértékéből mintegy 9-10 százalékkal részesedett. A legnagyobb súlya a vegyiparnak, az energiaszektornak, valamint az élelmiszeriparnak van. A régióban csak Nógrád megye mutatói javulnak némiképp. Ugyanakkor a térség egyik gazdasági előnye, hogy az M3-as autópálya néhány éven belül megépül a keleti országhatárig. A régió további jellemzője, hogy a megvalósult környezetvédelmi beruházások összértéke az 1990-es évtizedben meghaladta az országosan nyilvántartott érték 10 százalékát, nagy hagyományai vannak a gyümölcs- és szőlőtermelésnek, illetve a történelmi borvidékek versenyképes termékeket kínálnak a piacon. A régió – természetföldrajzi sokszínűsége és történelmi-kulturális hagyományai okán – jelentős idegenforgalmi potenciállal is rendelkezik. A térségben a roma lakosság iskolázottságának, képzettségének, illetve foglalkoztatásának javítása jelent gondot.

Kihasználatlan lehetőség

Az Észak-alföldi Régióban – Hajdú-Bihar, Jász-Nagykun-Szolnok, Szabolcs-Szatmár-Bereg megyék – a nemzeti össztermék közel 10 százalékát állítják elő, míg az egy főre jutó GDP az országos átlagnak 68 százaléka. Ezzel a térség a régiók rangsorában az utolsó helyen áll. Bár természeti kincsekben viszonylag szegény, a szántóterület, a szénhidrogén-lelőhelyek, a termálvíz és az agyagkészletek viszonylag jelentősek. A régióban húsz ipari park és három vállalkozói övezet működik. A terület nagy gondja, hogy népességének alacsony a vállalkozási hajlandósága.

A jelen helyzet számtalan megoldandó feladatot ad a területfejlesztésnek, amelynek iránya a gazdasági szerkezet átalakítása, a képzett, rugalmas munkaerő megtartása, valamint a környezet- és a természetvédelem. A gazdaság jövedelmezőségének javításához és a foglalkoztatás bővítéséhez – több más lépés mellett – a helyi kis- és középvállalkozások fejlesztése, értékesítési lehetőségeik növelése és a nagyobb vállalatokkal való üzleti, beszállítói kapcsolataik megteremtése szükséges. A versenyképesség javításához – a régió egészében – biztosítani kell az üzleti információkhoz való hozzájutást, amihez azonban – főként az elmaradott térségekben – fejleszteni kell a kommunikációs technológiák infrastruktúráját.

A térségben a turizmus lehetőségeit még korántsem használták ki megfelelően. Ám a jelen helyzet megváltoztatásához szükség van a turisztikai szolgáltatások javítására is. Az EU-csatlakozás komoly feladatot ró e térségre, hiszen ez az a régió, amelynek országhatárai majdan a schengeni határokat is jelentik. Erre pedig már most meg kell kezdeni a felkészülést. Ez részben a meglévő határállomások korszerűsítését, a határőrizeti rendszer modernizációját, részben új határátkelők megnyitását jelenti. A térségben további megoldandó feladat a roma lakosság iskolázottságának és képzettségének javítása.

Csatlakozási felkészülés

A Dél-alföldi Régió – Bács-Kiskun, Békés és Csongrád megyék – kiemelten támogatandó terület. Az egy főre jutó GDP 2000-ben az országos átlag 74,5 százalékát érte el, ám ezen belül is jelentős a kistérségek közötti eltérés. A régió jelentőségét mezőgazdasága és az erre épülő élelmiszeripar, valamint termál- és természeti turizmusa adja. A régió évek óta tudatosan készül az EU-integrációra, s ebben a Dél-alföldi Regionális Fejlesztési Tanács is jelentős szerepet vállal. A csatlakozás fényében határozták meg az egyes megyék fejlesztési stratégiáit. E szerint Bács-Kiskun megyében a gazdaságfejlesztés, az intelligens régió megvalósítása és a környezetvédelem a kiemelt cél, Békés megyében pedig a közlekedés fejlesztése, a turisztika – a termálgyűrű kiépítése –, a foglalkoztatás és a szakképzés került a központi helyre. Ugyanakkor Csongrádban az agrár- és a vidékfejlesztés, a felsőoktatás, a kutatás-fejlesztés, valamint a logisztika és a határ menti kapcsolatok kerültek előtérbe.

A régiók között – sajátos helyzete miatt – különleges pozícióban van a Balaton Régió, ahol a Balatoni Kiemelt Üdülőkörzet egyedi jogi státust kapott. E térségbe – erről kormányrendelet határozott – 164 település tartozik. A Balatoni Fejlesztési Tanácsnak az a célja, hogy e körzetben a környezettel, a turisztikával és az információs társadalom kiépítésével összefüggő programok – az EU-ban is – modellértékűek legyenek.

Pályázat útján

A területfejlesztési törvény a rendelkezésre álló források – Területfejlesztési Célelőirányzat, a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatások, céljellegű decentralizált támogatás – felhasználását a megyei és regionális fejlesztési tanácsok hatáskörébe utalta, amivel az önkormányzatiság elve érvényesül. Emellett azonban más területfejlesztési források, mint a Gazdaságfejlesztési Célelőirányzat, privatizációs bevételek is bővítik a lehetőségeket. A pénzek elosztása különféle – kormányrendeletben meghatározott – szempontok szerint történik. Ezek között első helyen a munkahelyteremtés és -megőrzés, majd pedig a termelő-infrastruktúra fejlesztése áll. A hazai költségvetési támogatás mellett jelentős EU-források is rendelkezésre állnak minden évben.

A különböző forrásokhoz pályázati úton lehet hozzájutni. Az igények elbírálásában – mások mellett – műszaki-gazdasági szakemberek, kereskedelmi bankok, kamarák, illetve a Magyar Államkincstár képviselői is részt vettek. A különböző forrásokból a legtöbbet Borsod és Szabolcs megyék kapták, de Nógrád és Hajdú is jelentős támogatásokhoz jutott.

A Területfejlesztési Célelőirányzatból (TFC) tavaly 7,716 milliárd forintot osztottak szét a megyék. E forrás – 1013 pályázat révén – 55,8 milliárd forint értékű beruházáshoz, 7041 munkahely létesítéséhez, illetve megőrzéséhez járult hozzá. A támogatások közel fele – 46 százaléka – álláshelyek megteremtését és megtartást szolgálta. Az úgynevezett tükörrégiós program keretében öt regionális tanács – a dunántúli régiók, Közép-Magyarország és a Balaton – 6,8 milliárd forint felosztásáról döntött, amellyel 501 pályázatot értékelt. A területi kiegyenlítésre szolgáló alaptól (TEKI) a megyei területfejlesztési tanácsok 11,3 milliárd forintot ítéltek oda 1743 pályázatára, aminek eredményeképpen 61 milliárd forint értékű beruházás valósulhat meg. A támogatások csaknem felét – 45 százalékát – az Észak-alföldi és az Észak-magyarországi Régiók megyéi ítélhették oda. Ugyanekkor a céljellegű decentralizált támogatás (CÉDE) segítségével 1710 terv megvalósítása kapott zöld utat: 6,154 milliárd forinttal. Ez utóbbi fejlesztések összköltsége elérte a 17 milliárd forintot. A pénz 37 százalékát az elmaradottabb észak-magyarországi és észak-alföldi megyék kapták.