Hatósági ellenőrzés
A közigazgatási szervek a jogszabályban meghatározott esetekben, közhatalmi jogosítványukkal élve a természetes személyeknél, a jogi személyeknél és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteknél egyaránt jogosultak ellenőrzést végezni. Az ilyen ellenőrzést nevezzük hatósági ellenőrzésnek.
A hatósági ellenőrzés célja a jogszabályok és a konkrét hatósági döntések megtartásának a vizsgálata és biztosítása. Amennyiben a közigazgatási szerv döntése az önkéntes jogkövetéssel eléri a célját, akkor nincs létjogosultsága a hatósági ellenőrzésnek, legfeljebb annyiban, hogy meggyőződjön a jogszabályok, egyedi hatósági döntések előírásainak a teljesítéséről. Az önkéntes jogkövetés hiányában azonban előtérbe kerül a hatósági ellenőrzés szerepe. A hatósági ellenőrzés eredményeként a közigazgatási szerv jogszabálysértés esetén intézkedéseket tesz.
Az ellenőrzés irányai
A hatósági ellenőrzésnek két iránya van: az egyik az, amikor a jogszabályok betartását, a másik pedig az, amikor az egyedi hatósági határozatok végrehajtását ellenőrzi a hatóság.
Eljárás jogszabálysértés esetén
Abban az esetben, ha a hatóság a jogszabályok megsértését észleli (például az ügyfél március 20-áig nem nyújtotta be a személyi jövedelemadó-bevallását), akkor megteszi a szükséges intézkedéseket (bírságot szab ki stb.).
Hatósági előírások betartásának ellenőrzése
A második esetben arról van szó, hogy az államigazgatási szerv ellenőrzi, vajon eleget tett-e az ügyfél a hatósági előírásoknak (például az építésügyi hatóság építési engedélyt ad ki egy családi ház felépítésére, majd pedig az építkezés folyamatában a használatbavételi engedély kiadásáig legalább három ízben ellenőrzi, hogy a határozatba foglalt kikötéseknek az ügyfél eleget tett-e, a határozat tartalma szerint végzi-e az építési tevékenységet).
Hatósági felügyelet
A hatósági ellenőrzéstől elkülönül az úgynevezett hatósági felügyelet. A hatósági felügyeletre külön jogi szabályok vonatkoznak (például építésfelügyelet, adóhatósági ellenőrzés, állat-egészségügyi felügyelet, vízügyi felügyelet). A hatósági felügyeletet végző szervezetek tevékenységében uralkodó, illetve kizárólagos a felügyeleti munka, emiatt e szervezetek többnyire elkülönülnek a tipikusan jogalkalmazói munkát végző hatóságoktól.
Eljárási szabályok
Értesítési kötelezettség
A hatósági ellenőrzésről az ügyfelet előzetesen értesíteni kell, kivéve ha az előzetes értesítés az ellenőrzés eredményességét veszélyeztetné.
Ellenőri jogosítványok
Az ellenőr megtekintheti a helyszínt, a szemletárgyat, tanulmányozhatja az iratokat és más dokumentumokat, műszeres vizsgálatokat végezhet, beléphet az ellenőrzött személy vagy szerv minden olyan helyiségébe, amely a hatósági ellenőrzés eredményes lefolytatásához szükséges, megfigyelheti a munkafolyamatokat, az ügyféltől és képviselőitől felvilágosítást kérhet, egyéb bizonyítást folytathat le (például tanút hallgathat ki, szakértőt rendelhet ki stb.). Mindezek mellett a hatóságnak arra is ügyelnie kell, hogy az ellenőrzés az ügyfél munkáját, foglalkozásbeli tevékenységét ne akadályozza, tartózkodni kell tehát az ügyfél indokolatlan zaklatásától. Úgy kell az ellenőrzést elvégezni, hogy a szükséges beavatkozás szakmailag a lehető legkisebb mértékű legyen.
Kárfelelősség
Előfordulhat az is, hogy az ellenőrzés károkozással jár, mert például a márkafeliratot viselő hamisított cipőt roncsolni is kell ahhoz, hogy a hamisítás ténye egyértelműen bizonyítható legyen. Az anyagi felelősségre vonás ilyenkor azonban csak akkor jöhet szóba, ha a köztisztviselő nem az elvárható gondossággal járt el. Ez esetben a polgári jog általános kártérítési szabályai is alkalmazhatók, az ilyen jogvita eldöntése bírósági hatáskörbe tartozik.
Az ellenőrzés akadályozása
Aki a hatósági ellenőrzést akadályozza, vagy az abban való közreműködést megtagadja, azzal szemben bírság szabható ki.
Intézkedések
A közigazgatási szerv a jogszabálysértés észlelése esetén köteles
– hatósági jogkörét az eljárási törvény szerint gyakorolni (Ebben az esetben tehát a hatóság maga jogosult a jogszabálysértés megszüntetése iránt intézkedni, vagy szankciót alkalmazni.);
– az ügyfél vagy a felettes (érdek-képviseleti) szerv figyelmét felhívni a tapasztalt jogszabálysértésre;
– más közigazgatási szervet intézkedés végett megkeresni;
– szabálysértési, polgári, büntető- vagy egyéb eljárást kezdeményezni.
A megkeresett szerv köteles a közigazgatási szerv megkeresését érdemben megvizsgálni, és saját intézkedéséről vagy az intézkedés mellőzésének okáról a közigazgatási szervet 30 napon belül tájékoztatni. Ez a folyamat garancia arra, hogy a közigazgatási szervnek a fentiekben leírt, az ellenőrzés megállapításait jelző, de saját hatáskörben el nem bírálható megállapításai "hasznosulnak" egy másik szerv munkájában, így a hatósági ellenőrzés nyomán hatékony intézkedés, esetleg felelősségre vonás is történik.
Jogorvoslat az intézkedés ellen
A hatósági ellenőrzés alapján tett intézkedésekkel szemben jogorvoslatnak van helye. Ha az államigazgatási szervezetrendszeren belül a jogorvoslat nem vezet eredményre, az ügyfél a jogsértőnek minősített másodfokú (jogerős) határozattal szemben közigazgatás pert is kezdeményezhet.
Felettes államigazgatási szervA polgármester, a főpolgármester, a jegyző, a főjegyző, a képviselő-testület hivatalának köztisztviselője és a megyei jogú város kerületi hivatala vezetőjének hatáskörébe utalt államigazgatási ügyben felettes szerv – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője. A megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője hatáskörébe utalt államigazgatási ügyben felettes szerv a minisztérium. Az előzőekben nem említett közigazgatási szervek felettes szerve a közvetlen irányító szerv, minisztérium esetében pedig a miniszter. |
Jogorvoslat a közigazgatási eljárásban
A jogorvoslat tárgya az a konkrét közigazgatási határozat, amelynek az újabb elbírálását az ügyfél kéri, továbbá tárgya a közigazgatási szerv törvénysértő hallgatása is, amikor a hatóság nem hozza meg a törvényben előírt határidőre a döntését. A jogorvoslat célja a jog- vagy érdeksérelem orvoslása, eredménye pedig a felettes szerv döntése, a másodfokú határozat.
A jelenlegi hatályos jogunk az alábbi jogorvoslati formákat ismeri:
– a határozat módosítása,
– a határozat visszavonása,
– a fellebbezés,
– a felügyeleti intézkedés,
– az ügyészi intézkedések, valamint
– az államigazgatási határozat bíróság előtti felülvizsgálata. (Az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának szabályozását későbbi számunkban ismertetjük.)
Módosítás, visszavonás saját hatáskörben
Az ügy mielőbbi végleges lezárása, az esetleges hibák minél gyorsabban történő kijavítása az ügyfélnek és a hatóságnak egyaránt érdeke.
A módosítás (visszavonás) indokai
A határozat saját hatáskörben történő módosítására (visszavonására) akkor van lehetőség, ha
– a határozat jogszabályt sért (A közigazgatási határozat akkor minősül jogszabálysértőnek, ha kiadására az államigazgatási szervnek nem volt hatásköre, illetékessége, ellentétes az ügyben irányadó anyagi jogszabállyal, vagy az ügy érdemi eldöntését befolyásoló eljárásjogi szabálysértést követtek el [például a tárgyalásról a hatóság nem vett fel jegyzőkönyvet, az építési engedély kiadása előtt nem kérték ki a szakhatóság véleményét stb.], vagy a tényállás megállapítása tekintetében megalapozatlan. A mérlegelési jogkörben hozott határozat akkor jogsértő, ha az államigazgatási szerv túllépte azokat a kereteket, amelyeket a jogszabály a mérlegelés lehetőségére vonatkozóan meghatározott, a határozata megalapozatlan [a tények nem felelnek meg a valóságnak].), vagy a döntést megelőző eljárásban eljárási szabálytalanság történt, amely kihatott a határozat érdemére is;
– felettes szerv vagy bíróság a határozatot még nem bírálta el;
– a határozat közlésétől számítva egy év még nem telt el;
– a közigazgatási szerv korábban még nem élt a visszavonás, módosítás lehetőségével, és
– az intézkedés nem sért jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot – a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme az ügyfél érdekében zárja ki a határozat megváltoztatásának vagy visszavonásának a lehetőségét.
A jóhiszemű jogszerzés (bármilyen rövid ideig is tart) általában a határozat közlésével következik be. Ezzel azonban a jogvédelem még nem áll be. A törvény ugyanis összetartozó feltételként a jóhiszemű jogszerzés mellé hozzáteszi a jog gyakorlását is. A jogvédelem beállásához – például építési ügyben – adott esetben az is elegendő, hogy az ügyfél még ugyan nem kezdett hozzá az építkezéshez, de annak érdekében intézkedéseket tett (például megrendelte az építőanyagot, a telekre szállíttatott egy teherautó téglát). Az ügyfelet védő garanciális szabály az is, hogy amennyiben a rosszhiszeműség nem bizonyítható, az ügyfél jóhiszeműségét vélelmezni kell, vagyis az államigazgatási szervet terheli a rosszhiszeműség bizonyításának kötelezettsége.
Fellebbezés
A közigazgatási eljárásban a leggyakrabban igénybe vett jogorvoslati eszköz a fellebbezés. Fellebbezni az elsőfokú határozat ellen lehet, de néhány kivételtől eltekintve csaknem minden elsőfokú, érdemi határozat megfellebbezhető.
A fellebbezési határidő
A fellebbezési határidő – ha a jogszabály másként nem rendelkezik – 15 nap, a határozat közlését, kézhezvételét követő naptól számítva. Különös eljárási szabályok az általánostól eltérő határidőt is megállapíthatnak – például a földhivatal határozata ellen 30 napon belül lehet előterjeszteni a fellebbezést.
Ha a jogorvoslatra jogosult fél a fellebbezési határidőt elmulasztja, emiatt igazolási kérelemmel élhet. Az igazolási kérelem elfogadása esetén a fellebbezést olyannak kell tekinteni, mintha az arra megállapított határidőn belül érkezett volna az elsőfokú szervhez.
Jogosultak
Fellebbezést mindenekelőtt az ügyfél nyújthat be, de rajta kívül az is, akire nézve a határozat rendelkezést tartalmaz.
Megtámadható határozatok
Lényeges szabály, hogy csak az érdemi határozat elleni fellebbezésben támadhatók meg az érdemi döntést megelőző határozatok, valamint a szakhatósági állásfoglalások (kivéve ha a külön jogszabályok az önálló fellebbezést megengedik).
Nincs helye fellebbezésnek, ha első fokon a kormány vagy a kormány tagja járt el, vagy ha az ügyben a jogszabály a fellebbezést azért zárja ki, mert a határozat megváltoztatását vagy megsemmisítését a bíróságtól lehet kérni.
A fellebbezés indoka
A fellebbezés indokát a törvény nem nevesíti. Így a fellebbezés benyújtható a határozat jogellenessége, megalapozatlansága, célszerűtlensége miatt, de eljárási szabálytalanság vagy a teljesítési határidő irreális volta okából is. A fellebbezés indokolása sem kötelező, elegendő csupán az a tényközlés is, hogy a fellebbező magára nézve sérelmesnek tartja a határozatot.
Lényeges, hogy a fellebbezésben új tényekre, bizonyítékokra is lehet hivatkozni.
A fellebbezés benyújtása
A fellebbezést nem közvetlenül a felettes szervhez, hanem ahhoz a közigazgatási szervhez kell előterjeszteni, amely a fellebbezéssel megtámadott határozatot hozta. E rendelkezés indoka egyrészről, hogy legyen módja a határozatot hozó szervnek megvizsgálni, nem szorul-e a határozat kijavításra, kiegészítésre, esetleg módosításra, visszavonásra. Ha ugyanis a határozatot hozó szerv megállapítja, hogy a jogorvoslati kérelem az említett módon is teljesíthető, akkor ezt meg kell tennie. Kijavítással, kiegészítéssel vagy módosítással, illetve visszavonással azonban csak akkor lehet a megtámadott határozatot korrigálni, ha a hatóságnak a saját hatáskörben történő orvoslást célzó elhatározása összhangban áll az ügyfél fellebbezési kérelmével. Ha pedig ez az összhang nem áll fenn, vagyis mást kér az ügyfél a fellebbezésében, mint amilyen hibára rájött az elsőfokú hatóság, akkor az utóbbi körben a határozat korrigálható, az előzőek elbírálása céljából azonban a fellebbezést fel kell terjeszteni a felettes szervhez.
A másik ok, amely miatt a fellebbezést a határozatot hozó elsőfokú hatóságnál kell előterjeszteni, pedig az, hogy az iratok ismerete nélkül a felettes szerv nem tudná elbírálni a fellebbezést, így intézkednie kellene először az iratok bekérése iránt, és ezzel meghosszabbodna az ügyintézési időtartam.
Vizsgálati szempontok a másodfokú eljárásbanA felettes szerv a fellebbezés elbírálása során különösen a következőket vizsgálja meg: – van-e hatásköre és illetékessége az eljárásra; – az elsőfokú hatóságtól hiánytalanul megkapta-e az ügyre vonatkozó iratokat; – az ügyfél megtartotta-e a fellebbezésre nyitva álló határidőt; – aki a fellebbezést benyújtotta, ügyfélnek minősül-e az adott ügyben; – az elsőfokú eljárásban megtartották-e az általános és a különös eljárási szabályokat; – az elsőfokú határozat ténymegállapításai megalapozottak-e; az alapeljárásban hozott döntés megfelel-e az anyagi jogszabályoknak. |
Elbírálás
A fellebbezést a felettes államigazgatási szerv bírálja el, és hoz az ügyben másodfokú határozatot. A felettes szerv a fellebbezésben foglaltakhoz nincs kötve, így nemcsak a határozatnak a fellebbezéssel megtámadott részét, hanem az egész határozatot és az egész alapeljárást jogosult és egyben köteles is felülvizsgálni.
A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti. Helybenhagyja akkor, ha az elsőfokú hatóság az ügyben figyelembe vehető tényállási elemeket helyesen állapította meg, azokból helyes jogi következtetéseket vont le, és a hatályos jogszabályokat pontosan alkalmazta.
A felettes szerv dönthet úgy is, hogy az alapeljárásban hozott határozatot megsemmisíti, és az ügyben eljárt szervet új eljárás lefolytatására utasítja. Ha a felettes szerv azt állapítja meg, hogy a határozat több lényeges kérdés tekintetében is hibás, mert például a tényállás megállapítása elnagyolt, további bizonyítást igényel, vagy az elsőfokú szerv alapvetően tévesen állapította meg az alkalmazandó jogszabályokat, ekkor a felettes szerv nem végzi el saját hatáskörben a munkát az elsőfokú szerv helyett, hanem úgy dönt, hogy megsemmisíti az elsőfokú eljárást, és új eljárásra utasítja az eljárt államigazgatási szervet. Az új eljárásra utasítás során rá kell mutatni az elsőfokú eljárásban elkövetett hibákra, és instrukciót kell adni arra, hogy a megismételt eljárásban milyen eljárási cselekményeket kell az elsőfokú hatóságnak elvégeznie. Az iránymutatás azonban inkább elvi jellegű lehet, nem vezethet odáig, hogy utasítást is tartalmazzon arra nézve, milyen tartalmú döntést hozzon az elsőfokú hatóság, hiszen ez már hatáskörelvonást eredményezne.
A határozat közlése
A fellebbezési eljárásban hozott határozatot mindazokkal közölni kell, akikkel az elsőfokú határozatot közölték, mégpedig írásban és az első fokon eljárt közigazgatási szerv útján.
Lemondás a fellebbezési jogról
Az eljárási törvény lehetővé teszi azt, hogy a fellebbezésre jogosult a fellebbezési határidőn belül a fellebbezési jogáról lemondjon. E nyilatkozat (jog)következménye, hogy a határozat jogerőssé és végrehajthatóvá válik akkor, ha az ügyben nincs más olyan személy, aki fellebbezést nyújthat be.
Abban az esetben, ha az ügyfél a lemondást követően tudomást szerez arról, hogy egyes új bizonyítékok más tartalmú döntést eredményeztek volna, és a döntés megváltoztatására alkalmas új eljárási elemeket bizonyítani is tudja, akkor az ügyben új eljárás kezdeményezésére van lehetőség. Meg kell jegyezni még azt is, hogy a fellebbezési jogról való lemondás csak a nyilatkozattevőt köti, az eljárásban részt vevő többi ügyfelet azonban nem.
A fellebbezés visszavonása
Az ügyféli autonómiából következik, hogy az ügyfél a már benyújtott fellebbezést visszavonhatja. Ebben az esetben (kivéve ha az eljárást hivatalból is folytatni kell) az elsőfokú hatóság az eljárást megszünteti.
Halasztó hatály
A fellebbezésnek a határozat végrehajtására halasztó hatálya van. Ez azt jelenti, hogy a fellebbezéssel megtámadott döntés mindaddig nem hajtható végre, míg azt nem bírálják felül. A fellebbezéshez fűződő halasztó hatály – mint jogi hatás – azonban csak akkor következik be, ha
– a jogorvoslati kérelmet határidőn belül benyújtották,
– a jogorvoslat lehetősége nem korlátozott vagy kizárt, és
– a jogorvoslatot az arra jogosult terjesztette elő.
Felügyeleti intézkedés
A felügyeleti intézkedés a jogszabálysértés orvoslása hivatalból. Felügyeleti intézkedés csak jogerős határozattal szemben lehetséges. Ha a felettes szerv célvizsgálat, felügyeleti vizsgálat vagy más jelzés alapján azt állapítja meg, hogy az államigazgatási ügyintézés nem jogszerű, élhet a felügyeleti intézkedés lehetőségével. Ennek keretei között, amennyiben az államigazgatási szerv határozata jogszabálysértő, e határozatot a felettes államigazgatási szerv megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt államigazgatási szervet új eljárás lefolytatására utasíthatja.
Nincs helye felügyeleti intézkedésnek, ha
– a határozatot a bíróság felülvizsgálta;
– a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene;
– a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt (nem ideértve a semmisség esetét), valamint
– jogszabály kizárja vagy feltételhez köti a megsemmisítést, megváltoztatást, és – amennyiben a megsemmisítés feltételhez kötött – az adott feltétel nem áll fenn.
Határozatok azonnali végrehajtásaA határozat azonnali végrehajtásának elrendelését indokolt határozatban kell kimondani. Azonnali végrehajtás elrendelése esetén még a határozat közlése is elmaradhat. A határozat azonnali végrehajtását akkor lehet elrendelni, ha – az életveszély miatt vagy közbiztonság érdekében szükséges; – az azonnali végrehajtás elmaradása jelentős vagy helyrehozhatatlan kárral járna; – a határozat valakinek a tartásáról vagy gondozásáról rendelkezik; – törvény vagy kormányrendelet más fontos ok miatt az azonnali végrehajtást lehetővé teszi |
