Poldermodell – a holland példa

Az idő előrehaladtával mind több uniós jogi, gazdasági és társadalmi norma érvényesül Magyarországon. A követendő példákat azonban nemcsak Brüsszelben, de az Európai Uniót alkotó kisebb országok gyakorlatában is érdemes tanulmányozni. A holland gazdaság teljesítménye, a foglalkoztatásban, a társadalmi párbeszédben elért eredményeinek értékelése tanulságokkal szolgálhat a honi munkáltatók és az érdekegyeztetésben részt vevő felek számára.

Az 1994-1998 közötti időszakban a holland gazdaság éves átlagos növekedése 3,2 százalék volt, szemben az EU 2,5 százalékos átlagával. A foglalkoztatottság Hollandiában évente 2,1 százalékkal bővült, míg az Unióban ez a mutató csak 0,4 százalék volt. Hollandia minden nehézség nélkül csatlakozhatott 1999. január 1-jén a Gazdasági és Monetáris Unióhoz (EMU), mivel 1998-ban az infláció csupán 2,1 százalékot tett ki, és a költségvetési deficit 1996 óta a GDP 3 százaléka alatt maradt. Emellett Hollandia a világ hatodik legnagyobb külfölditőke-befektetője.

A modell története

A gazdasági növekedést és a foglalkoztatottság emelkedését a holland gazdaság honi elemzői a poldermodell eredményének könyvelik el. Az elnevezés a társadalmi konszenzusra utal, így hívták ugyanis azt a közmegegyezésen alapuló eljárást, amellyel a hollandok az állandó árvíz-fenyegetettségben lévő, a tengerszint alatti németalföldi földeket, a poldereket a gátak segítségével megvédték a víztől. Ezt a hatalmas munkát csak megértésen alapuló, közös erőfeszítéssel lehetett elvégezni.

A holland gazdaság szereplői e modell alapján alakították ki a társadalmi párbeszédet. Ennek intézményrendszeri gyökerei egészen a II. világháborúig nyúlnak vissza. A háború befejezése utáni újjáépítési munkák elősegítését szem előtt tartva alakult meg 1945-ben a Munkaügyi Alap és 1950-ben a Társadalmi-Gazdasági Tanács, melyek később, az 1982-es, úgynevezett Wassenaari Megállapodás után a társadalmi párbeszéd alapintézményei lettek.

1982 és 1993 között a szociális partnerek megegyeztek a bérköltségek fejlesztését illetően, azonban a munkajog és a szociális biztonság kérdéseiben nem. Ezért abban az időszakban a konszenzusgazdaság (a hollandok így nevezik a gazdaság stabil, konszolidált működését!) csak részben funkcionálhatott: a kollektív szerződések szintjén igen, de nemzetgazdasági szinten nem. Az úgynevezett „rokkantsági krízis" (1991) és a 92-93-as gazdasági visszaesés után felismerték az inaktivitás, a munkanélküliség visszaszorításának szükségességét, s megteremtették a társadalmi párbeszéd hatékony intézményeinek feltételeit. A modell működése ettől az időszaktól terelődött új irányba. Felismerve a gazdasági szükségszerűségeket, a szociális partnerek mérsékelt fizetésrendezésben állapodtak meg, amely rugalmas eljárási rendszerrel, a folyamatokba való beleszólás jogának érvényesítésével párosult. Megerősítették továbbá a határozott időre alkalmazott munkavállalók jogbiztonságát, s 1997-ben úgy modernizálták a nyugdíjrendszert, hogy elkerülték az összköltség növekedését.

A hollandok három alapvető kritériumot jelölnek meg ahhoz, hogy a társadalmi párbeszéd jól működhessen. Az első – és mindenek előtt álló – a bizalom. Az olyan konszenzus ugyanis, amely nem a bizalmon alapul, biztos, hogy eredménytelen lesz. A bizalom akkor jön létre, ha a felek következetesek, és a konszenzust mint megoldó mechanizmust elfogadják, azaz átlátják, hogy az igazi változások csak közösen, és nem a vezetés kényszerével vagy a felek szembeállításával vihetők véghez.

A másik alapvető kritérium a felelősség megosztása. Ez azt jelenti, hogy a kormánynak és a szociális partnereknek tisztelniük kell egymás területét. A parlamentáris demokráciában – mondják a hollandok – a politikának természetes primátusa van, de a kormány okosan teszi, ha a vezetés egyes részeit (munkaviszonyok, szociális biztonság, munkafeltételek, nyugdíjak) a szociális partnerekre bízza. Ebben következetességet kell tanúsítani, különben a szociális partnerek bizalma csorbát szenvedhet, hiszen a törvényhozói beavatkozás aláássa az eredményeket. (Erre nem kevés példa akadt a magyar törvényalkotási folyamatban, amikor egy, a társadalmi párbeszéd, illetőleg az érdekegyeztetés fórumain korábban megtárgyalt tervezetet önálló képviselői indítványok elfogadásával megváltoztattak, s ezzel felbomlott egy-egy megállapodás összhangja.)

Végül a harmadik kritérium a decentralizáció és a differenciálódás. A holland bérpolitika lényege, hogy makroszinten a társadalmi célokhoz ajánlásokat keresnek, míg decentralizáltan – vállalati szinten – konkrét tárgyalások zajlanak. (Elvileg Magyarország is ezt a módszert alkalmazza.)

Élen az Unióban

A hollandiai társadalmi párbeszéd mintaszerű működése még az Európai Unió rendezett munkaügyi viszonyai között is kiemelkedő. A siker azonban nem akadályozza meg a hollandokat abban, hogy folyamatosan ne tárnák fel azokat a tényezőket is, amelyeket a szabályozás gyenge pontjainak tartanak. Ezek közül első helyen említik az önelégültség kialakulásának veszélyét, annak ellenére, hogy értékelésük szerint ebbe a csapdába egyelőre nem estek bele. Úgy tartják: az eredmény, a siker relatív, hiszen abból is táplálkozik, hogy a környező országok nem tettek, vagy nem tehettek eleget konkurensi pozíciójuk megerősítése érdekében. Ám e téren is változik a helyzet. Az úgynevezett polderturizmus (amit a holland kormány szorgalmaz és segít!) arra vezetett, hogy a környező országok lassanként ellesték a szabályozott bérpolitika művészetét.

Kiemelkedő fontosságot tulajdonítanak az alkalmazkodási képesség megfelelő szintjének. A gazdasági és a társadalmi fejlődés önmagában ugyanis nem elegendő a kiegyensúlyozott előrehaladáshoz. Ehhez szükség van arra is, hogy a szabályozás a közösség által támogatott legyen. Ez azonban felveti azt a kérdést, vajon a holland konszenzusgazdaság képes lesz-e együtt élni az egyre inkább előtérbe kerülő nemzetköziséggel.

A konszenzusmodell sikerét leginkább fenyegető tényezők az inaktivitás növekedése és a „szegénység csapdája". Kérdés ugyanis, hogy mi történik, ha a gazdaság fejlődése megáll, esetleg visszaesik, és a szociális biztonság ismét veszélybe kerül. Hogyan alakul a bevándorlók és az alacsonyan képzett munkaerő helyzete? Ugyanis az aktivitás előmozdítása érdekében – a prosperitás éveiben – a szociális jellegű pénzügyi ösztönzőket (a segélyek mértékét és juttatási idejét, a minimálbér nagyságát) visszaszorították. Így a „szegénységi csapda" egyelőre nem látszik megoldottnak.

Végül problémaként élik meg, hogy a munkaadói és a munkavállalói szervezeti változások szervesen illeszkednek-e a működő konszenzusmodellhez, az új szervezetek kellően felelősek-e, hitelesek-e ahhoz, hogy országos szinten tárgyalhassanak.

Mindamellett, hogy a hollandok tisztában vannak e rizikótényezőkkel, azt is pontosan tudják: a poldermodell struktúrája bebizonyította értékét és működőképességét.

A holland Gazdasági Minisztérium elemzése szerint az elmúlt, mintegy 6 év kiugró gazdasági teljesítménye, a magas gazdasági növekedési ütem mellett bővült a foglalkoztatottság. Vélhetően annak nyomán, hogy a kormányzat fő vezérelve a munka szerepének előtérbe helyezése volt, a foglalkoztatottak száma 1989 és 1998 között 1,2 millió fővel, 22 százalékkal emelkedett.

A gazdasági háttér

Ezt az eredményt mindenekelőtt a gazdasági környezet javításával érték el. Az 1980-as évek elején tapasztalt kedvezőtlen gazdasági körülmények fogalmazták meg a gazdaságpolitikai szemléletváltás szükségességét. Részben a munkaerő költségének jelentős emelkedése miatt az országban 1981 és 1983 között évente 100 ezer álláshely szűnt meg: ám ezzel kezelhetetlenné vált az állami költségvetés helyzete is. Ekkor viszont mind a kormányzati, mind a munkavállalói és munkáltatói oldal felismerte a változtatások szükségességét. Az ezt követően hozott három, fontos politikai intézkedés alapvetően megváltoztatta a holland gazdaság helyzetét. Az első lépés – a költségvetési hiány csökkentése és a vállalkozási adók mérséklése érdekében – az állami kiadások szigorú ellenőrzését célozta. Az állami költségvetés helyzetének javítása azután hozzájárult az infláció és a kamatlábak csökkentéséhez. Ezt segítette elő a holland valutának a német márka mozgásához történő igazítása. Az adók csökkentését pedig a második fontos gazdaságpolitikai lépés alapozta meg, nevezetesen a bérek mérséklése. A munkáltatók és a szakszervezetek 1982-ben írták alá a Wassenaari Megállapodást, melynek célja a munkanélküliség csökkentése volt, mégpedig a bérkövetelések mérséklése révén. Azaz a munkahelyteremtés fontosságát a jövedelemnövelés elé helyezték.

A harmadik elemet a társadalombiztosítás egyes részeinek átalakítása jelentette. Hollandiában ez a rendszer azokat érinti, akik idős koruk, hosszan tartó betegségük, vagy a munkanélküliség miatt nem képesek ellátni magukat. A változás annyit jelentett, hogy az érintettek juttatásának szintjét az utolsó fizetés 80 százalékáról 70 százalékára szállították le. Továbbá az érvényes minimálbért egy évtizedre befagyasztották.

Az intézkedések nyomán a holland gazdaság stabilizálódásnak indult, majd a 90-es években megkezdődött a gazdasági szerkezet átalakulása. Néhány állami – deregulációs – intézkedéssel elősegítették a gazdasági verseny élénkülését, valamint központi – infrastrukturális – beruházásokkal is támogatták a fejlődést. A 90-es éveket Hollandia tetemes gazdasági növekedéssel zárta.

Példa lehet-e holland módszer?

A hollandok takarékos emberek hírében állnak, de szerencsére tapasztalataik átadását illetően nem bizonyulnak fukarnak. Február közepén Budapesten egész napos szemináriumot szenteltek annak, hogy a magyarországi szociális partnerek és kormányzati szakemberek számára elérhetővé tegyék a holland poldermodell ismereteit. A hollandiai társadalmi párbeszéd minden részt vevő oldalának prominens képviselői tartottak előadást saját területükről és az egész érdekegyeztetési mechanizmusról.

A holland kormány szakértői felvázolták a társadalmi párbeszédhez kapcsolódó lépéseket. Elsőként azokat a megállapodásokat említették, amelyek – a társadalmi közmegegyezésen alapulva – a párbeszéd alappilléreit jelentik (Wassenaari Megállapodás, új szemlélet stb.). A következő fontos lépés a gazdasági növekedésről, a termelékenység alakulásáról, az inflációs rátáról szóló előrejelzések készítése. Ezek azonban nem csak kormányzati álláspontokat tükröznek. A cél nem csupán a béremeléshez szükséges profit elérése, hanem a fő társadalmi-gazdasági problémák okainak feltárása, végső soron a gazdasági növekedés és a megfelelő foglalkoztatottsági szint fenntartása.

Helyi alkuk

A szociális párbeszéd szereplői megvizsgálják, van-e mód béremelésre, ezen belül strukturális vagy alkalmankénti emelés lehetséges-e. De egyben megvizsgálják az egyéb munkavállalói, illetve munkáltatói igényeket is, így például a korengedményes nyugdíj vagy a képzési lehetőségek alakulásának stb. problémáit. A megállapodásokat egyezkedés előzi meg. Jellemzően a Munkaügyi Alap, illetve a kormány különféle javaslatait tárgyalják, figyelemmel arra, hogy lehetőség szerint mindenkinek származzék valamiféle előnye a megállapodásból, illetve az esetlegesen elszenvedhető hátrányokat kompenzálni lehessen. Az országos szintű megállapodásokat ágazati, helyi és egyéni alkufolyamatok követik. A megállapodások perfektuálódását, az alku kimenetelét nyomon követik. Vizsgálják, hogy a béremelés megfelel-e a javasolt mértéknek, s az egyéb, nem bérre vonatkozó javaslatok érvényesülnek-e a kollektív szerződésekben. A tárgyalási ciklus lezárását már a következő évi gazdasági prognózis jelenti.

A poldermodell nem csupán bérkorlátozást jelent (azaz más szempontból versenyképességi előnyt a vásárlóerő-csökkenés ellenében), hanem munkahelyteremtő intézkedéseket (csökkentett munkaidő, rugalmas munkahelyek, gyermekgondozási szabadság stb.) is, és a szakképzettségbe, a munkaerő minőségébe történő beruházást is feltételez. A kölcsönös előnyöket a dolgozók munkaalkalmasságának javulása, a vállalatok rugalmasságának növekedése, a javuló közhangulat is jelzi.

A konferencia előadói vázolták saját területük jellemzőit, szervezeteik felépítését, önálló szempontjaikat a tárgyalások során. De mindannyian, egybehangzóan kiemelték a kölcsönös bizalom fontosságát. Elismerték, hogy ennek megteremtése lassú és nehéz folyamat, de a bizalom folyamatos fenntartásának szükségességét nem győzték eléggé hangsúlyozni. Azt is fontosnak tartották megvilágítani, hogy a bizalom nem részletes szerződésekre és erős garanciákra, hanem egymás kölcsönös megbecsülésére és egymás szempontjainak értékelésére épül. Jelentősége van a főszereplők közötti informális kapcsolatoknak is, ezek ugyancsak megkönnyíthetik a résztvevők eredményes kommunikációját.

A szociális párbeszéd gazdaságpolitikai vitái pragmatikusak, nem jellemzők az ideológiai polémiák. Komoly szerepet kapnak a gazdaságpolitika kialakításában az egyes tanácsadó testületek. A kicsi és nyitott gazdaság érzékenyebb a versenyhelyzetben bekövetkezett változásokra, de ezt a hátrányként is értékelhető helyzetet a poldermodell szereplői saját előnyükre képesek fordítani.

A konferencián elhangzott előadások után a plenáris ülés munkáját felváltották a szekcióülések. A társadalmi párbeszéd résztvevői saját területük problémáit vitatták meg az előadókkal. A munkaadók szekciójában a témák elsősorban a magyar országos munkaadói szervezetek legégetőbb gondjai, illetve a holland kollégák tapasztalatai köré csoportosultak. Helyet kaptak szervezeti, finanszírozási kérdések, de a reprezentativitás ügye is felmerült.

A reprezentativitás kérdése

A reprezentativitás meghatározására Hollandiában nincs törvény. Általában 50-60 százalékban kell egy ágazati érdekképviseletnek szervezettnek lennie. Ez persze országos szervezetekre érvényes, önálló ágazat ugyanis nem lehet a Társadalmi-Gazdasági Tanács tagja. Így aztán természetes, hogy az igazán potens képviseleteknek a föderációk minősülnek. Néhány éve még meglehetősen sok munkaadói érdekképviselet volt, a mai helyzet éppen a szervezetek jól felfogott érdekében, önfejlődéssel jött létre.

Végső soron arra a kérdésre, hogy lehet-e példa a holland modell, valószínűleg úgy lehet válaszolni, hogy bizony annak kellene lennie. Persze nem lehet mindent szolgaian lemásolni, hiszen sok az eltérés, jóllehet nagyon sok a hasonlóság is. Utóbbiak sorába tartozik a tárgyalások három (egyedi, ágazati, országos) szintje, a rendezett munkaügyi viszonyok tartós fenntartásának szándéka. Aminek létrehozása viszont sürgős lenne, az a bizalom.