Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. A munkaszerződésen és a polgári jogi megbízási szerződésen alapuló munkavégzéshez képest a köztisztviselői jogviszony létesítése speciális feltételekhez kötődik.
Általános alkalmazási feltételek
Az 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) csupán a legalapvetőbb szakmai és alkalmassági követelményeket állapítja meg a köztisztviselői jogviszony általános feltételeinek meghatározásakor. Ennek értelmében csak büntetlen előéletű, cselekvőképes és – a fizikai alkalmazottak kivételével – legalább középfokú iskolai végzettséggel rendelkező magyar állampolgár létesíthet közszolgálati jogviszonyt (a többes állampolgárság nem akadály).
A közigazgatás pártatlan és független működésébe vetett bizalom érdekében minden köztisztviselővel szemben alapvető elvárás a büntetlen előélet. Társadalmi érdek, hogy erkölcsileg kikezdhetetlen köztisztviselők végezzék a döntések előkészítését, meghozatalát, valamint végrehajtását.
A középiskola elvégzése olyan szakmai minimum, amelyet minden köztisztviselővel szemben meg kell követelni. A gép- és gyorsíró szakiskolai bizonyítvány középfokú iskolai végzettséget tanúsít ugyan, a köztisztviselői besoroláshoz azonban nem elegendő, mivel ahhoz legalább középiskolai végzettség szükséges. Ennélfogva a gép- és gyorsíró szakiskolai bizonyítvány nem elégíti ki a köztisztviselői besoroláshoz szükséges iskolai követelményt. Ez azok szempontjából lényeges, akik a titkárnői feladatok ellátása mellett érdemi ügyintézéssel is foglalkoznak, s emiatt köztisztviselői besorolást kaptak. Ez a besorolás ugyanis csak akkor tekinthető érvényesnek, hogy ha az érintett személy legalább középiskolai végzettséggel, vagyis érettségivel rendelkezik.
A köztisztviselői jogviszony létesítésének negatív feltétele, hogy a köztisztviselő ne álljon hivatalvesztés büntetés hatálya alatt, mivel a volt köztisztviselő három évig nem alkalmazható közigazgatási szervnél, ha a közszolgálati jogviszonya hivatalvesztés miatt szűnt meg.
Felmentés a képesítési követelmények alól
A közszolgálati rendszer egyik alapelve, hogy minden köztisztviselővel szemben érvényesíteni kell a szakmai elvárásokat. Ez azt jelenti, hogy az azonos szakmai felkészültséggel és közszolgálati idővel rendelkező köztisztviselők bármely közigazgatási szervnél azonos elbírálásra számíthatnak. A közigazgatás egységes szakmai színvonalának fenntartása az ország egész területén csak úgy biztosítható, ha ugyanazt a feladatot ugyanolyan szakmai felkészültségű szakemberek végzik. Mindezek érdekében a Ktv. főszabályként kizárja a felmentési lehetőséget az általános alkalmazási feltételek alól. Az egységesség megőrzése mellett azonban fontos érdek fűződik a közigazgatás működőképességének megőrzéséhez is. Számos közigazgatási szerv – főleg a kisebb települési önkormányzat – ma még nem rendelkezik azokkal az eszközökkel, amelyek nélkülözhetetlenek a szakmai ismeretekkel rendelkező személyi állomány megteremtéséhez. A kis létszámú önkormányzati hivatalokban már egy dolgozó hiánya is megbéníthatja a hivatal működését. Erre is tekintettel a községi önkormányzat képviselő-testülete – jogszabály tiltó rendelkezésének hiányában – felmentést adhat a képesítési előírások alól. Fontos hangsúlyozni, hogy ez a jogosultság nem illeti meg a városi, illetve a megyei önkormányzat képviselő-testületét. Ezek az önkormányzatok minden esetben kizárólag a képesítési előírásoknak megfelelő köztisztviselőt nevezhetnek ki.
A képesítési előírások alóli felmentésről nem a jegyző, hanem az önkormányzat képviselő-testülete határoz. Ennek az az indoka, hogy az ilyen döntés a képviselő-testület szervezetalakítását és működését érinti. Annak ellenére, hogy a törvényalkotó kifejezetten csak a községi önkormányzat képviselő-testületét jogosítja fel a felmentés alkalmazására, s a törvény indokolása is csak a községekre utal, a körjegyzőség is élhet a felmentés lehetőségével. Ennek oka alapvetően az, hogy a körjegyzőséget községek alakítják és tartják fenn, illetve a Ktv. e vonatkozásban nem tartalmaz kizáró rendelkezést.
A különösen indokolt esetben" kitételen azt kell érteni, hogy a képviselő-testület csak akkor élhet a felmentés jogával, ha a képesítési előírás érvényesítése legalább részben megakadályozná az önkormányzat működését (például ha a községi önkormányzat még társulási formában sem tud a képesítési előírásoknak megfelelő köztisztviselőt alkalmazni).
A felmentésre egyébként csak akkor van lehetőség, ha azt jogszabály nem tiltja. A felmentés időtartama nem haladhatja meg a képesítés megszerzéséhez szükséges időt. A képviselő-testület akkor jár el helyesen, ha a felmentéssel egy időben a képesítés megszerzéséhez szükséges tanulmányok megkezdésére is kötelezi a köztisztviselőt.
Speciális alkalmazási feltételek
Egyes munkakörök betöltéséhez az általános követelményeken túlmenően úgynevezett különös alkalmazási feltételeknek is meg kell felelni, amelyeket jogszabály, illetőleg jogszabály felhatalmazása alapján a munkáltatói jogkör gyakorlója állapíthat meg.
Fontos és bizalmas munkakörök
Jogszabály által meghatározott fontos és bizalmas munkakörre csak azzal létesíthető köztisztviselői jogviszony, aki megfelel az ehhez előírt feltételeknek. Az állami szuverenitás védelme indokolja, hogy az állam elsősorban saját állampolgárai számára nyissa meg a közszolgálatot. Az állampolgársági feltétel biztosítja, hogy az állami szervek működése ne kerüljön idegen hatalmi befolyás alá.
Nemzetbiztonsági érdekek indokolják, hogy az egyes fontos és bizalmas munkakörök betöltéséről szóló törvény alapján bizonyos közigazgatási munkakörök is csak abban az esetben tölthetők be, ha a kiválasztott személy megfelel a törvény előírásainak. A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény bevezette a fontos és bizalmas munkakört betöltő személyek biztonsági ellenőrzését, ugyanakkor nem rendelkezett a biztonsági ellenőrzés eredményéhez kapcsolódó, munkajogilag releváns intézkedésekről. Erre figyelemmel 1998. január 1-jétől a közszolgálati jogviszony létesítéséhez szükséges általános alkalmazási feltételek kiegészültek a fontos és bizalmas munkakört betöltő személyek biztonsági ellenőrzésével. Ennek megfelelően a fontos és bizalmas munkakörre csak akkor lehet érvényesen kinevezni a köztisztviselőt, ha ő megfelel az állami élet és a nemzetgazdaság jogszerű működéséhez szükséges biztonsági feltételeknek.
A törvény a közszolgálati jogviszony létesítését megelőzően választási lehetőséget biztosít a fontos és bizalmas munkakörre kinevezendő köztisztviselőnek arra, hogy eldöntse, aláveti-e magát az ilyen munkakörrel együtt járó kötelezettségeknek vagy sem. A nemleges döntés azzal jár, hogy nem töltheti be a munkakört.
Szakmai elvárások
A köztisztviselőnek már a pályára kerüléskor rendelkeznie kell a feladatához szükséges minimális szakmai felkészültséggel; megszűnik az a gyakorlat, amely alapján a köztisztviselő a kinevezését követően szerzi meg a munkájához szükséges szakirányú képesítést.
Az egyes feladatkörök ellátásához szükséges szakképesítések túlnyomó többségét a 9/1995. (II. 3.) Korm. rendelet határozza meg. E jogszabály tartalmazza a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatalában, a közigazgatási hivatalban, valamint az állami közigazgatásban ellátandó feladatkörökhöz meghatározott (alapképzésben szerezhető) iskolai végzettségeket és szakképesítéseket. A munkáltató belső szabályzatában további szakképesítést, szakmai vagy közigazgatási gyakorlatot, idegennyelv-ismeretet írhat elő alkalmazási feltételként. Az aljegyzővel, a jegyzővel és a főjegyzővel szembeni képesítési előírásokat maga a Ktv., míg a közigazgatási hivatalok vezetői, valamint a kormányfőtanácsadó és a miniszteri főtanácsadó, illetve tanácsadó képesítési követelményeit további kormányrendeletek állapítják meg.
A jogszabály – szakítva a korábbi gyakorlattal – nem enged felmentést az előírt szakképesítés megszerzése alól. Ezért nincs lehetőség arra, hogy a köztisztviselő a kinevezését követően szerezze meg a feladatának ellátásához szükséges szakirányú képesítést. A korábbinál szigorúbb előírások bevezetése azonban indokolta, hogy a jogszabály egyszeri mentesítési lehetőséget biztosítson azok számára, akik már régóta folyamatosan a közigazgatásban dolgoznak, de nem felelnek meg az új képesítési követelményeknek. Ennek megfelelően a Ktv. hatálybalépésekor (1992. július 1.) közszolgálati jogviszonyban álló köztisztviselőt feladatkörének megváltozásáig képesítettnek kell tekinteni, ha a korábbi jogszabályi rendelkezések alapján képesített volt, vagy a képesítés megszerzése alól mentesítették, illetve ha legalább 1 éves szakmai gyakorlattal rendelkezik, vagy 1 évnél kevesebb ideje van hátra a nyugdíjkorhatár betöltéséig. Minden más esetben a köztisztviselőnek meg kell szereznie az előírt szakképesítést.
| Közszolgálat |
|---|
|
A közszolgálati jogviszony az állam és az önkormányzat, valamint a nevükben foglalkoztatott köztisztviselő, ügykezelő, fizikai alkalmazott között munkavégzés céljából létesített jogviszony, amelyben mindkét felet sajátos kötelezettségek terhelik és jogok illetik meg.
Közszolgálatban állnak a központi közigazgatási szerveknél a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalnál, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatalánál, hatósági igazgatási társulásánál, a körjegyzőségnél dolgozó köztisztviselők és fizikai alkalmazottak. A Ktv. rendelkezéseit kell alkalmazni a köztársasági elnök hivatala, az Országgyűlés hivatala, az Alkotmánybíróság hivatala, az országgyűlési biztos hivatala, az Állami Számvevőszék, a Közbeszerzések Tanácsa, az Országos Rádió és Televízió Testület irodája és a Gazdasági Versenyhivatal köztisztviselői, ügykezelői és fizikai alkalmazottai közszolgálati jogviszonyára. A Ktv. nem vonatkozik a honvédség, a határőrség, a rendőrség, a nemzetbiztonsági szolgálatok, a Köztársasági őrezred, a tűzoltóság, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtás, a polgári védelem és a fegyveres biztonsági őrség szerveire, továbbá a helyi önkormányzat feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátása során – a polgármesteri hivatalban – foglalkoztatottakra, illetve a közhasznú munkavégzés, valamint a közmunka keretében dolgozókra. Köztisztviselő az előbb felsorolt közigazgatási szervek feladat- és hatáskörében eljáró ügydöntő, illetve érdemi feladatot ellátó vezetője és ügyintézője, valamint ügyviteli feladatot ellátó ügykezelője. Minden más munkavállaló fizikai alkalmazottnak minősül. |
Pályázat
A közigazgatásban sokoldalúan képzett köztisztviselőkre van szükség az egyre összetettebb feladatok ellátásához. A közszolgálati rendszerek különféle kiválasztási módszereket alkalmaznak. Ezek jelentőségét azért kell hangsúlyozni, mert a kiválasztás, illetve a kinevezés a legfontosabb munkáltatói intézkedések közé tartozik, hiszen hosszú időre befolyásolja a közszolgálati jogviszonyt. A nem megfelelő kiválasztás súlyos pénzügyi következményekkel járhat, mivel a közszolgálati jogviszony sajátosságából következően az esetek döntő többségében csak felmentéssel, illetve végkielégítéssel lehet megszüntetni a közszolgálati jogviszonyt. A nyilvános pályáztatás szélesíti a figyelembe vehető jelentkezők körét, nagyobb merítési" lehetőséget biztosít.
Jogszabály vagy a munkáltatói jogkör gyakorlójának eltérő rendelkezése hiányában nem kötelező pályázat útján betölteni a közhivatalokat. (Csupán a megüresedett álláshelyeket kell nyilvánosan közzétenni.) Ha azonban kiírták a pályázatot, csak annak nyertesét lehet kinevezni. A pályázaton való részvétel önmagában nem kötelezi a munkáltatói jogkör gyakorlóját a kinevezésre még akkor sem, ha a pályázó egyébként rendelkezik a kiírásban megjelölt feltételekkel.
A pályázatokat titkosan kell kezelni, így eredménytelen pályázás esetén a pályázati anyagot vissza kell küldeni a pályázó részére, azt nem lehet elhelyezni az irattárban.
Pályázati kiírás
Ha a munkáltatói jogkör gyakorlója pályázatot ír ki a köztisztviselői állás betöltésére, a pályázati kiírásnak tartalmaznia kell a pályázat elnyeréséhez szükséges valamennyi feltételt és a pályázat elbírálásának határidejét. A pályázati kiírásban célszerű közzétenni a köztisztviselőt alkalmazni kívánó szerv megnevezését és székhelyét, az ellátandó munkakör megnevezését, a szükséges iskolai végzettséget, gyakorlati időt, a munkáltatói jogkör gyakorlója által megállapított különös alkalmazási feltételeket, valamint azokat az előnyöket, amelyeket az azonos feltételekkel rendelkező pályázók kérelmének elbírálásakor figyelembe vesznek (például hosszabb szakmai gyakorlat, idegen nyelv ismerete). Ezen túlmenően a kiírás tartalmazhatja – a Ktv.-re, illetőleg az önkormányzat rendeletére való hivatkozással – az illetményre vonatkozó ajánlatot, a benyújtandó pályázat tartalmi követelményeiről, a pályázati feltételekkel kapcsolatos részletes információ beszerzésének lehetőségéről szóló tájékoztatást.
A kiírásban szerepelnie kell annak is, hogy hol és mikor lehet benyújtani a pályázatokat, s hogy azokat milyen határidő alatt bírálják el. A kiírónak arról is tájékoztatást kell adnia, hogy bizalmasan kezeli a pályázatot, illetve hogy hogyan s mikor értesíti a pályázót a pályázat eredményéről.
A pályázati kiírásokat a közigazgatási személyzetpolitikáért felelős Belügyminisztérium hivatalos lapjában kell közzétenni, a közzététel ingyenes. Ez a rendelkezés nem zárja ki, hogy – ha azt a munkáltató szükségesnek tartja – tárcaközlönyben, helyi és országos napilapban is meghirdessék a pályázatokat. A törvény a munkáltatói jogkör gyakorlójának belátására bízza, hogy felállít-e különbizottságot a pályázati eljárás lefolytatására.
Kinevezés
Főszabályként a közszolgálati jogviszony határozatlan időre szóló kinevezéssel és annak elfogadásával jön létre, ha adottak a jogviszony létesítésének általános és különös feltételei, s nem áll fenn kizáró ok a leendő köztisztviselővel szemben. A kinevezés egyoldalú jognyilatkozat, de azt a kívánt joghatás érdekében a köztisztviselőnek el kell fogadnia.
A közszolgálati jogviszony létesítésének követelményeiből egyenesen következik, hogy melyek a kinevezés nélkülözhetetlen és lehetséges elemei. A törvény kimerítően felsorolja azt is, hogy mit kell tartalmaznia a kinevezési okmánynak. Nélkülözhetetlenek azok az elemek, amelyek nélkül a kinevezés alkalmatlan a szándékolt joghatás kiváltására. Lehetséges elemeknek azokat tekintjük, amelyek hiányában érvényes ugyan a kinevezés, de nem váltja ki teljeskörűen a szándékolt joghatást, s emiatt ki kell egészíteni a hiányzó elemekkel.
A kinevezés kötelező elemei
A kinevezés nélkülözhetetlen tartalmi elemei:
- az alkalmazó közigazgatási szerv megnevezése;
- a közszolgálatba lépő köztisztviselő neve;
- a köztisztviselő munkaköre, külön jogszabályban megállapított feladatköre;
- a köztisztviselő besorolása (besorolási osztály, fizetési osztály) és illetménye;
- a munkavégzés helye;
- az előmenetelhez előírt kötelezettségek;
- a kinevezési jogkör gyakorlására felhatalmazott aláírása;
- a köztisztviselő nyilatkozata arról, hogy a kinevezést elfogadta.
A kinevezésben meg lehet határozni, hogy a közszolgálati jogviszony mely időponttól veszi kezdetét. Ennek hiányában a kinevezés időpontjában jön létre a jogviszony.
A kinevezés nélkülözhetetlen formai követelménye az írásba foglalás, valamint az arra való utalás, hogy közszolgálati, s nem más (például polgárijogi) jogviszony létesítéséről van szó. Fel kell tüntetni azt is, hogy a kinevezett köztisztviselő elfogadta a kinevezést.
A köztisztviselővel közölni kell, hogy melyik szerv vagy személy gyakorolja, illetőleg teljesíti a közszolgálati jogviszonyból eredő munkáltatói jogokat és kötelezettségeket. Ezt célszerű különintézkedés formájában, írásban közölni, mivel a munkáltatói jogkör gyakorlójának változása a kinevezési okirat módosítását tenné szükségessé.
A kinevezési okmányokhoz csatolni kell a munkaköri leírást is. A közszolgálati jogviták bírósági tapasztalatai alapján mindenképpen célszerű, ha a munkáltató a korábbi kinevezésekhez is pótlólag csatolja a köztisztviselő munkaköri leírását.
Kinevezés határozott időre
A kinevezés általában határozatlan időre szól. Lehetőség van azonban arra is, hogy határozott időre alkalmazzák a köztisztviselőt. Az ilyen kinevezés azonban csak helyettesítésre vagy meghatározott feladatra létesíthet köztisztviselői jogviszonyt. Fontos szabály, hogy amennyiben a kinevezés nem rendelkezik a jogviszony időtartamáról, úgy a létrejött jogviszony határozatlan ideig tart.
A határozott időre kinevezett köztisztviselőnek is meg kell felelnie az általános alkalmazási feltételeknek. Az egy évnél rövidebb tartamú kinevezésnél nem alkalmazhatók a köztisztviselő előmenetelére vonatkozó szabályok, de a dolgozó besorolása ilyenkor is kötelező.
Kinevezés vagy megbízás
A Ktv. nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a jegyző polgári jogi megállapodást kössön valamely meghatározott feladat ellátására. Adott esetben tehát mérlegelheti, hogy a feladat végrehajtására köztisztviselőt nevez-e ki vagy polgári jogi megbízást ad valakinek.
A kinevezés akkor célszerű, ha az elvégzendő feladat szorosabb felügyeletet, személyes kapcsolatot igényel a felek között. A polgári jogi megbízást abban az esetben indokolt választani, ha a másik fél által vállalt feladat a közigazgatási szervvel tartandó szoros kapcsolat nélkül is eredményesen megoldható.
Az említett esetekben gyökeresen különböző jogviszonyokról van szó. A közszolgálati jogviszonyban alá- és fölérendeltségi, a polgári jogi jogviszonyban mellérendeltségi kapcsolatban állnak a felek. Éppen ezért az első esetre a Ktv. szabályait, a másodikra a Polgári Törvénykönyv szabályait kell alkalmazni. Ennek megfelelően a két jogviszony eltérő módon jön létre, különböző tartalommal funkcionál, s eltérő módon szűnik meg.
Az eskütétel
Az ünnepélyes eskü eredete messze nyúlik a közszolgálat történetében. A szolgálat erkölcsi szentesítését jelenti, ezért hagyományát a mai modern közszolgálati rendszerek is megőrizték. A kinevezés elengedhetetlen érvényességi feltétele az eskütétel. E nélkül a köztisztviselő nem állítható munkába. Az eskü hiánya olyan jogi fogyatékosságot okoz, amely később sem orvosolható. (Az eskütétel elmaradása miatt érvénytelen kinevezésből eredő jogokat és kötelezettségeket egyébként úgy kell elbírálni, mintha azok érvényesek lettek volna.)
Az eskü erkölcsi tartalmára, szentesítő erejére, valamint a munkáltatói jogok sajátos rendezésére tekintettel a polgármester és a jegyző együttesen veszi ki az esküt a köztisztviselőtől. A jegyző a képviselő-testület előtt tesz esküt.
Az önkormányzati köztisztviselők esküjének szövegében a nemzet mellett szerepel az önkormányzat érdekeinek szolgálata is. Ebből adódóan a polgármesteri hivatalok köztisztviselőinek és ügykezelőinek 1992. július 1-jét követően esküt kellett tenniük. (A körjegyzőség hivatalában dolgozók esetében a körjegyzőséghez tartozó valamennyi önkormányzat nevét fel kell tüntetni az esküokmányon.
Hasonló okok miatt ismételten esküt kell tennie a köztisztviselőnek, az ügykezelőnek, ha másik önkormányzattal létesít közszolgálati jogviszonyt. Ilyen esetben – a szolgálat személyes jellege miatt – még áthelyezéskor is indokolt megismételtetni az esküt a köztisztviselővel, ügykezelővel.
Barát Andrea| A közszolgálati dolgozók száma Magyarországon (ezer fő) | ||||
|---|---|---|---|---|
| 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | |
| Köztisztviselők és ügykezelők | 291 | 267 | 253 | 251 |
| Fizikai dolgozók | 28 | 24 | 20 | 20 |
| Összesen | 318 | 291 | 273 | 271 |
| A közszolgálati dolgozók átlagkeresete (forint) | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | |
| Átlagkereset bruttó | 29 323 | 33 550 | 40 048 | 45 992 | 53 443 | 65 329 |
| Nettó | 19 513 | 21 860 | 26 888 | 29 751 | 34 001 | 42 423 |
| A közszolgálati dolgozók megoszlása 1996-ban (ezer fő) | ||||
|---|---|---|---|---|
| fizikai dolgozó | ügykezelő | köztisztviselő | ||
| Teljes munkaidőben foglalkoztatott | férfi | 12 | 67 | 62,6 |
| nő | 4,5 | 29,7 | 85,4 | |
| Részmunkaidős foglalkoztatott | férfi | 3,2 | 1,6 | 2 |
| nő | 0,3 | 2 | 2,7 | |
| Összesen | 20 | 100,3 | 152,7 | |
| Forrás: KSH | ||||
