A területi kohézió térségi szemléletet igényel

Május 9-én az Európai Bizottság és Magyarország képviseletében Danuta Hübner regionális politikáért felelős uniós biztos és Bajnai Gordon fejlesztéspolitikai kormánybiztos ünnepélyes keretek között aláírta az Új Magyarország Fejlesztési Tervet (ÚMFT) a németországi Hof városában. A dokumentum rögzíti, hogy mely célokra mennyi pénzt költhet Magyarország a rendelkezésére álló mintegy 7000 milliárd forintból a következő hét évben.

Programok és források

A tárgyalások során alig 2 százalékkal változott a széles körű társadalmi egyeztetés után a magyar kormány által Brüsszelnek benyújtott terv belső pénzügyi szerkezete, míg a lehívható keret továbbra is változatlan. További – körülbelül 1300 milliárd forintos – támogatási forrás áll majd rendelkezésre 2013-ig az Új Magyarország Vidékfejlesztési Terv megvalósítására, amelynek kidolgozása a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium feladata.

Az ünnepélyes aláírás az utolsó előtti lépés az Unióval folytatott egyeztetések lezárása előtt; az operatív programok tárgyalásai várhatóan a nyár közepén fejeződnek be. Az ÚMFT fontosabb változásai: több pénz jut (16 milliárd forinttal) a gazdaságfejlesztésre (GOP), aránya ezzel 10 százalék fölé kerül a fejlesztési tervben. Humánerőforrás-fejlesztésre (TÁMOP) 32 milliárd forinttal többet lehet költeni, környezetvédelemre 86 milliárddal, míg az eredetileg tervezett 98,4 milliárd forint teljesítménytartalékot – az Európai Bizottság kérésére - felosztják az egyes operatív programok között. Kevesebb pénz jut viszont (18 milliárddal) a közlekedésfejlesztésre, továbbá (11,3 milliárd forinttal) a Közép-magyarországi régió (KMOP) programjára. Az átcsoportosítások hatására 2 százalékkal nő a humán fejlesztések aránya az infrastrukturális beruházásokkal szemben.

Az ÚMFT stratégiája nem változott: átfogó célja a foglalkoztatás bővítése és a tartós növekedés elősegítése. Az ezekhez kapcsolódó tematikus (ágazati) és területi prioritások sem módosultak, s csatlakoznak hozzájuk az úgynevezett horizontális politikák, amelyeket minden operatív programnak figyelembe kell vennie. Ilyen például a leghátrányosabb helyzetű térségek fejlesztése, az akadálymentesítés, illetve a gyermekek esélyegyenlősége, a XXI. század iskolája.

Területi kiegyenlítés

Az ÚMFT 5. számú, a területfejlesztést szolgáló prioritás szerint a kiegyensúlyozott fejlesztést a következők szolgálják:

– a regionális központok megerősítése, az innovációs gazdaságfejlesztési prioritást is szolgáló fejlesztési pólusok kiemelt fejlesztése, együttműködő és versenyképes városhálózat kialakítása;

– az emberi erőforrások fejlesztése (összhangban a 3. számú, a társadalmi megújulást célul tűző programmal);

– megújuló vidék: a rurális térségek területileg integrált, fenntartható fejlődése;

– az elmaradott térségek komplex felzárkóztatása;

– a Balaton, a Duna és a Tisza vidékének fenntartható fejlesztése;

– turizmusfejlesztés.

Mindebből az következik, hogy az ország egyes térségeit másként, eltérő összeggel, a maga sajátosságainak, adottságainak megfelelően kell fejleszteni. Budapest mellett kijelölték az úgynevezett fejlesztési pólusokat. Ezek szerint:

– Debrecen "a tudás iparosításának városa" lesz (gyógyszeripar, agrárinnováció);

– Miskolc a "technopolisz" (nanotechnológia, vegyipar, mechatronika, megújuló, alternatív energiák);

– Szeged a "biopolisz" (egészség- és környezetipari, agrárgazdasági biotechnológia);

– Pécs az "életminőség pólusa" (kulturális és környezetipar);

– Győr az "autópolisz" (autóipar, gépgyártás, megújuló energiák);

– a Közép-dunántúli régióban pedig a Székesfehérvár-Veszprém várostengely társközpontként tölti be a fejlesztési pólus szerepét (infokommunikáció, mechatronika, logisztika, környezetipar).

E pólusok hivatottak "maguk után húzni" környezetüket, s ehhez mindenekelőtt a gazdaságfejlesztési (GOP), a társadalmi megújulási (TÁMOP), a társadalmi infrastruktúra (TIOP) és nem utolsósorban a regionális operatív programok (ROP-ok) nyújtanak segítséget.

A másik súlyponti kérdés természetesen az elmaradott térségek felzárkóztatása. Ez ma Magyarországon elsősorban négy régiót érint: az észak-alföldi, az észak-magyarországi, a dél-dunántúli és a dél-alföldi térséget. Közép-Magyarország (amely Budapestet is magában foglalja) fejlettségénél fogva kiesik a felzárkóztatást igénylő területek közül, ezért "saját" operatív programja van (KMOP).

Fejlesztési irányok

Az ÚMFT felvázolja az egyes régiók követendő fejlesztési irányait is. A felzárkóztatásra váró Dél-alföldi régió kitörési pontja lehet a tudásipar, az agrárium és a turisztika, fejlesztési pólusa Szeged. A Dél-dunántúli régió magas környezeti minőségű modellrégióvá szeretne válni, amelyben fontos szerep jutna az innovatív környezeti iparnak és energetikának, a kultúrának, az egészségipar fejlesztésének. A térség pólusa Pécs, amely 2010-ben Európa kulturális fővárosa lesz, s ehhez kiemelt program is társul.

Az Észak-alföldi régió azt tervezi, hogy – kiemelkedő (például gyógyfürdői) adottságaira alapozva – Kelet-Közép-Európa minőségi élet-, egészség- és rekreációs központja legyen. Versenyképességének megalapozásához nélkülözhetetlen Debrecen, mint fejlesztési pólus, oktatási, K+F és innovációs lehetőségeinek kihasználása. A régióban fennálló területi különbségek következtében itt egyszerre van szükség a versenyképesség javítására és a felzárkóztatás elősegítésére, mindenekelőtt a foglalkoztatás bővítésére.

Az Észak-magyarországi régió kiemelt céljai az iparfejlesztés, a szolgáltatások, a turisztika. A fejlesztési pólus Miskolc, ahol szükség van a gazdasági innovációs és tudásközpont szerepkör megerősítésére, míg a leghátrányosabb helyzetű kistérségekben a közszolgáltatási funkciók megerősítése, a foglalkoztatás, valamint a kirekesztett rétegek társadalmi-gazdasági integrálása az elsőrendű feladat.

A Dunántúl nyugati és középső térségei jóval kedvezőbb helyzetben vannak: turisztikai vonzerejük mellett (a Balaton és környéke) elsősorban az innovatív megoldások régiója lehet a Közép-dunántúli régió (Székesfehérvár és Veszprém vonzáskörében), míg a nyugat-dunántúli az észak-déli pannon gazdasági tengely fejlesztéséhez szükséges térségi innovációs és technológiai központok hálózatának kiépítésére, a vállalkozások együttműködését és új vállalkozások alapítását ösztönző szervezetek (klaszterek) kialakítására törekedhet.

Külön fejezet Közép-Magyarország, amely nem a felzárkóztatás, hanem a "regionális versenyképesség és foglalkoztatás" célját követheti, s kiemelkedően fontosnak számít a lisszaboni célok megvalósítása szempontjából, már csak azért is, mert ez a térség adja az ország innovációs teljesítményének kétharmadát, s itt él Magyarország lakosságának egyharmada. Van mit megőrizni, és van mit fejleszteni, hiszen Pest megyében jócskán akadnak felzárkóztatásra váró kistérségek. Az ÚMFT 5. prioritásában foglalt stratégia megvalósításának fő forrása az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), s a célok megvalósítását a regionális programok mellett az ágazatiak is szolgálják majd (GOP, KEOP, TÁMOP, TIOP, továbbá az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program, illetve – később – az európai területi együttműködésre vonatkozó programok).

Jelen és jövő

"A felzárkózás esélyét minden térségnek meg kell kapnia" - fogalmaz a második Nemzeti Fejlesztési Terv, hozzátéve: a négy elmaradott régió mellett fontos, hogy a kistérségek és a nehezen elérhető perifériák is lehetőséget kapjanak az ország gazdasági-társadalmi vérkeringésébe történő bekapcsolódásra. E területeken a lakosság – különösen a képzettebb csoportok - helyben tartása, a foglalkoztatás bővítése, az életkörülmények infrastrukturális feltételeinek javítása, a közszolgáltatások jobb elérhetősége, a kis- és közepes városok térszervező erejének növelése a cél, méghozzá oly módon, hogy hosszú távon (15-20 éven át is) fenntartható fejlesztések valósuljanak meg.

A mai helyzet azonban még nem csökkenő, inkább növekvő különbségekről tanúskodik.

Hazai források

Jóllehet, a Szociális és Munkaügyi Minisztérium (SZMM) hagyományos foglalkoztatáspolitikai támogatási eszközrendszere többletlehetőségeket nyújt a hátrányos helyzetű térségek munkaadói és munkavállalói számára, ám ez igencsak kevés lenne az uniós kiegészítő források nélkül.

A hátrányos helyzetű kistérségek listáját a 240/2006. (XI. 30.) számú kormányrendelet tartalmazza - gyakorlatilag minden régióban található olyan kistérség, amelyben a foglalkoztatás szintje jóval alacsonyabb az országos átlagnál, az infrastruktúra pedig elmaradott – mondta Lőrincz Leó, a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal főosztályvezetője. A rendelet melléklete szerint Magyarországon ma 741 "halmozottan hátrányos" település van, továbbá 395 olyan, ahol a munkanélküliség meghaladja az országos átlag 1,75-szeresét. Számukra kínál kitörési lehetőséget az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (OFA), amely 2007-re összesen 27 pályázati programot hirdet meg. Közülük az egyik a Kisfalu Program, amely 2007-2009 között összesen 200 millió forinttal segíti az elmaradott térségben élők foglalkoztatását javító modell létrehozását, főként az e célra alapított konzorciumok vissza nem térítendő támogatásával.

E program forrása a Munkaerő-piaci Alap, csakúgy, mint a munkahelyteremtő beruházások támogatását célzó pályázatoké, összesen 2,5 milliárd forintos keretösszeggel. Idetartoznak azok a munkahelyteremtő támogatások, amelyek új gépek, berendezések beszerzését segítik, főleg a 250 fő alatti vállalkozások számára, összesen 1,8 milliárd forint vissza nem térítendő forrással. A másik cél (200 millió forinttal) a magas hozzáadott értékű tevékenységek támogatása, továbbá a távmunkahelyek létrehozása (770 ilyenre számítanak, 500 millió forintos keretösszeggel) – lásd még: A Munkaadó Lapja, 2007. 3. szám, 57-61. oldal.

A munkaerő mobilitását – a munkaadó kérelmére – a helyközi utazás és a csoportos személyszállítás támogatásával segítik a regionális munkaügyi központok kirendeltségei.

Társadalmi megújulás

Az Új Magyarország Fejlesztési Terv Társadalmi Megújulás Operatív Programját (TÁMOP) a Foglalkoztatási és Szociális Minisztérium, valamint a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal koordinálja, s a regionális munkaügyi központok működtetik.

E program egyik része a hátrányos helyzetűek segítése komplex munkaerő-piaci szolgáltatásokkal, a másik pedig a rehabilitációra szorulók munkába állítása. Ezek forrása a Munkaerő-piaci Alapot kiegészítő Európai Szociális Alap (ESZA) lesz. A TÁMOP elődje, az I. Nemzeti Fejlesztési Terv keretében meghirdetett Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program (HEFOP) 2004-2006 között 750 millió euróval gazdálkodhatott, ebből 386 millió az Európai Szociális Alap (ESZA), 177 millió az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), 187 millió euró pedig hazai forrás. Ezen összeget már teljesen lekötötték a pályázók, mintegy 187 milliárd forint összegben. A pályázatok végrehajtása folyamatban van, az elszámolási időszak 2008-ban zárul.

A TÁMOP új pályázatainak többsége a nyár végén indul, a két évre szóló akcióterv elfogadása után. A foglalkoztatottság bővítését, a foglalkoztathatóság javítását szolgáló program első pályázatát már kiírták, sőt – a nagyarányú jelentkezés miatt – határidejét meghosszabbították, keretösszegét a kétszeresére emelték. Ennek célja a vállalati munkahelyi képzés; így a tervezett 100 helyett mintegy 300 mikro- és kisvállalkozás juthat hozzá több mint 2 milliárd forinthoz – jelentette be nemrégiben Bajnai Gordon kormánybiztos.

A pályázatok dömpingje a többi operatív program esetében is a nyár végétől, az ősz elejétől várható, miután lezárulnak az uniós tárgyalások, s a kormány elfogadja a kétéves akcióterveket. (Ez lehetőséget ad arra is, hogy a kétéves kereten belül menet közben korrekciókat, átcsoportosításokat hajtsanak végre.) Ezután 200 pályázat kiírása várható, míg a január óta meghirdetett 18 pályázati kiírásra (59 milliárd forintos keretre) 1500-an jelentkeztek, 20 milliárd forintot igényelve. Nyolc kiírás kifejezetten a mikro- és kisvállalkozásoknak szól (eddig 260-an nyertek), két régióban pedig – a regionális operatív program keretében – az ipari parkok fejlesztésére írtak ki pályázatot.

Regionális programok

A regionális operatív programok (ROP) változatlan néven, de nem változatlan formában futnak tovább az ÚMFT-ben. 2006 harmadik negyedévében átalakult az intézményrendszer: megszűnt a korábban önálló Nemzeti Fejlesztési Hivatal (NFH); az Irányító Hatóság a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) szervezeti rendszerében működik tovább.

Ez hatással volt a szerződéskötésekre és -módosításokra, de ezek 2006 harmadik negyedévére rendeződtek – olvasható a ROP Irányító Hatóság (ROP IH) 2006. évi beszámolójában. A nehézkes indulás után az IH 2006-ban 217 támogatási szerződést kötött meg, mintegy 32,5 milliárd forint értékben. A 2004-2006 közötti időszak prioritásai a következők voltak: a turisztikai potenciál erősítése a régiókban; a térségi infrastruktúra és a települési környezet fejlesztése; a humánerőforrás-fejlesztés regionális dimenziójának erősítése (ez utóbbin belül 13 központi program végrehajtása van folyamatban, amelyek összértéke 10 milliárd forint), ezeken kívül 9 pályázati "ablak" nyílt meg.

Az Európai Unió ERFA alapjából összesen 97, az ESZA-ból 17,5 milliárd forint volt a keretösszeg, ám a 2006. évi költségvetés ezt megemelte, így csaknem 121,5 milliárd forint költhető el. A keret kihasználtsága 2006. december 31-én 106 százalékos volt; a végrehajtás 2008 végéig várható. 2007 márciusáig összesen 2300 beadvány érkezett, közülük 539 volt sikeres, s összesen 107 milliárd forintot nyertek el. 533 esetben már a szerződést is megkötötték, ezek közül 139 turisztikai, 82 útfejlesztési, 36 városrehabilitációs, 128 óvoda- és iskolafejlesztési, 148 pedig képzési és foglalkoztatási célokat szolgál. A nyertes pályázatok közül 201 már megvalósult, támogatásuk összértéke 45,7 milliárd forint.

A következő hét évben, 2013-ig 1600-1700 milliárd forintos regionális fejlesztési forrásra számíthat az ország hét régiója, egyenként 20-25 pályázattal. Bár a brüsszeli tárgyalások még nem zárultak le (ez júniusra várható), az első tíz pályázatot májusban már kiírták, 26,9 milliárd forintos keretösszeggel. Ezek a hét régióban öt témát ölelnek fel: utólagos akadálymentesítés; a kerékpárút-hálózat, illetve a belterületi utak fejlesztése; közoktatási intézmények beruházásának támogatása; ipari parkok/területek fejlesztése (ez utóbbira 11 milliárd forint jut). Minden régió maga dönthette el, mit tart most a legsürgősebbnek és a legfontosabbnak. Míg Közép-Magyarország a közoktatást, Észak-Magyarország és Észak-Alföld az ipari parkok fejlesztését tette az első helyre.

Észak-Alföld előretör

Az Észak-alföldi régióban a ROP keretében összességében 1,147 millió euró (több mint 310 milliárd forint) felhasználására nyílik lehetőség 2007-2013 között – jelentette be Debreczeni Ferenc, a Regionális Fejlesztési Ügynökség igazgatója, hozzátéve, hogy a Regionális Fejlesztési Tanács már elfogadta a 2007-2008-ra vonatkozó akciótervét, amely több mint 86 milliárd forint fejlesztési kötelezettség vállalására ad lehetőséget.

A prioritások között a gazdaságfejlesztés, a turizmus, a közlekedés, a humán infrastruktúra, valamint a város- és térségfejlesztés szerepel. Az akcióterv első két pályázatát az ipari parkok és területek fejlesztésére, valamint utólagos akadálymentesítésre május 7-én meghirdették; a többi program támogatásáról várhatóan júniusban dönt a testület.

Miért éppen az ipari parkok fejlesztését vették előre? – kérdeztük Debreczeni Ferencet. A területi egyenlőtlenségek csökkentése az ÚMFT horizontális céljai között szerepel - mondta az igazgató –, s éppen ideje, hogy átfogó, hatékony kormányszintű intézkedések történjenek. Észak-Alföld (Hajdú-Bihar, Szabolcs-Szatmár-Bereg és Jász-Nagykun-Szolnok megye) az ország második legnagyobb és legnépesebb régiója, a legtöbb gazdasági mutató tekintetében azonban nemhogy előbbre kerülne, inkább hátrább szorul.

Ágazati programok

A felzárkózáshoz fontos lenne, hogy ez ne csak a regionális programok feladata legyen, hanem az ágazatiakban is minél nagyobb helyet kapjon [TÁMOP, GOP, vidékfejlesztési program (EMVA)] – folytatta az igazgató. A tények azt mutatják, hogy az Unióban is csak ott mérséklődtek a területi különbségek, ahol a fejlesztéspolitika decentralizált, regionalizált vagy föderalizált keretekben zajlott.

Nálunk korlátozottak a lehetőségek, hiszen a fejlesztési források negyede-ötöde van a ROP-okban, s a végrehajtás is akadályokba ütközik, hiszen nincsenek választott régiós testületek. Márpedig (uniós normák szerint) a választott önkormányzat és a saját bevétel alapfeltétele a valódi régiók működésének – addig csak a kormány garanciavállalása mellett létezhetnek a tervezési-statisztikai körzetek.

A régióknak vannak önálló stratégiai céljaik, de a feladatmegosztás szerint az ágazati programokra (munkahelyteremtés, foglalkoztatás, gazdaságfejlesztés) nincs közvetlen ráhatásuk, jóllehet, a régió foglalkoztatási rátája ma csupán 45,4 százalékos.

Az ipari parkok fejlesztése mellett azért döntöttünk, mert egyéb kedvezményt az uniós szabályok szerint már nem adhatunk a tőke vonzására – mondta Debreczeni Ferenc. Az országban működő csaknem 170 ipari park közül 26 található az Észak-alföldi régióban, de kihasználtságuk – néhány kivételtől (Debrecen, Jászfényszaru, Jászárokszállás, Nyíregyháza) eltekintve – igen alacsony. A most meghirdetett pályázatok célja a leendő iparterületek minőségi előkészítése, az önkormányzatok bevonásával.

A feltételek elég szigorúak: a fejlesztendő terület legalább 40 százalékára befektetői szándéknyilatkozatot várnak el, később pedig előszerződéssel kell igazolni a valós befektetői szándékot. Az önrész 50, a támogatás szintén 50 százalék, de lehetőség nyílik PPP-konstrukció alkalmazására is. Egy jó példa erre: a Jász-Nagykun-Szolnok megyei Szászbereken 1 milliárd forintos bioenergetikai beruházást terveznek, ebből 500 millió forint lenne a támogatás – ez a maximum, amit adhatnak. A pályázatokat augusztus 31-éig lehet benyújtani.

A ROP IH szakértői szerint a területi felzárkóztatás (kohézió) megvalósításához minden szakterületen érvényesíteni kell a térségi gondolkodást, a területi szemléletet. Ez pedig nem történhet másként, mint a térségek eltérő adottságainak és az egyes ágazatok saját területi prioritásainak összehangolásával.

Ezt tükrözi az is, hogy az ország legkevésbé fejlett régiói kétszer annyi forráshoz jutnak, mint a legfejlettebbek, sőt, Közép-Magyarország már nem is tartozik a felzárkóztatandók közé, hanem az úgynevezett versenyképességi kategóriában indul. A felzárkóztatási programok specifikus célja a foglalkoztatás bővítése, ezen belül az egyén foglalkoztathatóságának, munkaerő-piaci aktivitásának javítása, a munkaerő iránti kereslet bővítése (több és jobb munkahely), valamint a munkaerő-piaci környezet fejlesztése (a kereslet-kínálat összhangja).

Zászlóshajóprojekt

Az ország előtt álló nagy fejlesztési-felzárkóztatási feladatok valóban integrált megközelítést igényelnek, s megoldás csak több operatív program összehangolt együttműködésétől várható. Ezt a programokért felelős Nemzeti Fejlesztési Ügynökség is felismerte. Ezért indította el a programok integrált tervezését célzó, úgynevezett zászlóshajóprojekteket, amelyek a minden programra érvényes, horizontális célok megvalósítását kísérik figyelemmel.

Ezek közé tartozik az akadálymentesítés, az iskolafejlesztés és a leghátrányosabb helyzetű térségek (LHH) felzárkóztatása. Az LHH komplex térségfejlesztési programjának átfogó célja, hogy megállítsa a leghátrányosabb helyzetű térségek leszakadását, sőt, esélyt adjon gazdasági és társadalmi integrációjukra. Ezt az ott élők életminőségének javításával, az érintett kistérségek gazdasági teljesítményének növelésével (ebben kiemelten szerepel a kis- és közepes vállalkozások foglalkoztatási és versenyképességének javítása), továbbá a környezeti fenntarthatóság és az infrastrukturális ellátás javításával kívánja elérni.