Jogharmonizáló

A munkajog korszerűsítése – megvitatandó kérdések

A legtöbb tagállamban a munkajogot és a szociális biztonsági jogszabályokat úgy alkották meg, hogy az egyes alkalmazotti viszonyokban, státusokban lévő munkavállalóknak védelmet nyújtsanak. Előfordulhat, hogy egyik státusból egy másikba való átmenet esetén ezek a jogszabályok nem elegendőek a munkavállalók támogatására, legyen szó akár kényszerű megszakításról (pl. elbocsátás és munkanélküliség), akár önkéntes megszakításról (pl. oktatási és képzési szabadság, ápolási kötelezettség, fizetés nélküli szabadság vagy szülői szabadság). A Zöld Könyv szerint foglalkozni kell azon munkavállaló nők problémáival is, akik aránytalan számban vesznek részt a munkaviszonyok új formáiban, és akik még mindig akadályoztatva vannak abban, hogy a szociális juttatásokból teljeskörűen részesüljenek.

Átmeneti időszakok a foglalkoztatásban

A munkaerőpiacra való jutás és az ott maradás, az előmenetel lehetőségei jelentősen változhatnak, ugyanis a nemzeti szintű munkajogi jogszabályok és a szerződéses keretek egyaránt erős hatást gyakorolnak a státusváltásra, különösen a hosszú távú munkanélküliség és a bizonytalan helyzetben alkalmazott "külső munkavállalók" tekintetében. A nemzeti szintű szociális párbeszéd során kialakult, foglalkoztatási átmeneteket támogató munkajogi intézkedésekre példa az 1999. évi holland rugalmassági és biztonsági törvény, a 2002. évi osztrák végkielégítési törvény (Abfertigungsrecht) és az a 2006-os spanyol rendelet, amely megkönnyítette az ideiglenes munkaszerződések határozatlan időre szóló szerződésekké történő átalakítását, csökkentett elbocsátási költségek mellett. Az osztrák reform a radikális váltás érdekes példája az egy munkavállaló és egy cég közötti hagyományos munkaviszonyon alapuló rendszerről a nemzeti szinten működtetett, szélesebb körű munkavállalói juttatási alapon nyugvó rendszerre. Megszűnt a kapcsolat a munkáltató általi elbocsátás és az egyszeri végkielégítés kifizetése között. Az új szabályok lehetővé teszik a munkavállalók számára, hogy akkor menjenek el, amint másik munkát találnak, és ne kelljen egy adott munkahelyen maradniuk csak azért, mert félnek, hogy elveszítik a végkielégítést. A munkavállaló szemszögéből az új rendszer csökkenti a foglalkoztatási mobilitás költségeit, mivel a dolgozók immáron nem veszítik el a végkielégítésre való jogosultságukat, amikor új munkahelyre mennek.

A foglalkoztatás területén az életciklus-megközelítés alkalmazása megkívánhatja az egyes munkák védelmének problémájáról a foglalkoztatási biztonság támogatásának keretére történő váltást, ideértve a szociális támogatást és aktív intézkedéseket a dolgozók támogatására a nehezebb átmeneti időszakok során. Mindezt Dánia valósította meg oly módon, hogy összekapcsolta a "gyenge", munkavállalókat védő jogszabályokat, az intenzív, aktív munkaerő-piaci intézkedéseket és a számottevő képzési beruházásokat, valamint a magas munkanélküli-segélyek igénybevételét komoly feltételekhez kötötte.

Leplezett munkaviszonyok

A hagyományostól eltérő, különféle munkatípusok megjelenése elmosta a munkajog és a kereskedelmi jog közötti határt. A hagyományos kétpólusú megkülönböztetés a "munkavállalók" és a független "önálló vállalkozók" között már nem tükrözi megfelelően a foglalkoztatás gazdasági és szociális valóságát. A munkaviszony jogi természetére vonatkozóan vita alakulhat ki, ha ezt a viszonyt eltitkolták, azaz színlelt polgári jogi szerződést kötöttek, vagy ha a munkaviszony hagyományos keretén belül az új és dinamikus munkakörülményekre való törekvés különleges nehézséget jelent.

Küzdelem a színlelt szerződések ellen

A Zöld Könyv szerint a leplezett munkaviszony akkor fordul elő, ha a munkavállalót nem vallják be alkalmazottként annak érdekében, hogy eltitkolják valódi jogi státusát, és elkerüljék a költségeket, amelyekbe adók és társadalombiztosítási járulékok is beletartozhatnak. Ez az illegális gyakorlat többnyire a polgári és kereskedelmi intézkedések helytelen alkalmazása során fordulhat elő. A leplezett munkaviszony jelensége elleni küzdelemre irányuló nemzeti szintű fellépések, amelyeket gyakran a szociális partnerekkel együttműködve hajtanak végre, egészen a kötelező törvényi vélelmi szabályok bevezetésétől a végrehajtási mechanizmusok – ideértve a célirányos kampányokat és a különleges tájékoztatási és tudatosító kezdeményezéseket – javításáig terjednek. (Az 1999. évi holland rugalmassági és biztonsági törvény kötelező jogi vélelmet vezetett be, amely szerint munkaszerződésről akkor van szó, amikor egy másik személy részére munkát végeznek el heti szintű fizetésért cserébe, vagy legalább havi 20 órán át három egymást követő hónapon keresztül. A nemrégiben Írországban és Spanyolországban megkötött szociális partnerségi megállapodások következtében a kormányok növelik a munkaügyi felügyelők számát.)

A nemzeti jogi és közigazgatási keretekben az önálló vállalkozói státus zavaros jogi meghatározása eredményeként előfordulhatnak olyan személyek, akik önálló vállalkozónak tekintik magukat, később azonban a társadalombiztosítási szervek vagy adóügyi hatóságok alkalmazott munkavállalónak sorolják be őket. Ennek eredményeként az önálló vállalkozónak/munkavállalónak és fő ügyfelének/munkáltatójának további társadalombiztosítási járulékot kell fizetnie. A Bizottság hangsúlyozza, az olyan személyek problémáját, akik hamisan önálló vállalkozónak adják ki magukat, hogy megkerüljék a nemzeti jogszabályokat, elsősorban a tagállamoknak kell kezelniük. (A szociális partnerszervezetek megállapították, hogy hamis "önálló vállalkozói" munkát, hamis szolgáltatásnyújtást és kiterjesztett alvállalkozói láncokat használnak arra, hogy megkerüljék a néhány nemzeti munkaerőpiacra való bejutásra vonatkozó, bővítés utáni átmeneti korlátozásokat. Ennek megfelelően az Európai Bizottság üdvözölte a munkaviszonyról szóló ajánlás 2006. júniusi elfogadását a nemzetközi munkaügyi konferencia 95. ülésén, amely előmozdítja, hogy a tagállamok a szociális partnerekkel folytatott konzultáció után nemzeti politikákat hozzanak létre és fogadjanak el, hogy rendszeresen felülvizsgálják jogszabályaik hatáskörét, és szükség esetén egyértelművé tegyék ezeket, és úgy alakítsák, hogy hatékony védelmet nyújthassanak azoknak a dolgozóknak, akik munkaviszonyon belül végeznek munkát. Ez a nem kötelező érvényű dokumentum stratégiai megközelítést követ, és a nemzeti jogszabályokra, illetve a nemzeti gyakorlatra hagyja a munkaviszonyban dolgozóknak nyújtott védelem jellegének és mértékének a meghatározását.)

Gazdasági kiszolgáltatottság

A "gazdaságilag kiszolgáltatott munka" ("economically dependent work") fogalma olyan helyzetekre vonatkozik, amelyek az alárendelt foglalkoztatás és a független önálló vállalkozói tevékenység bevett fogalmai közé sorolhatók. Ezek a dolgozók nem rendelkeznek munkaszerződéssel. Előfordulhat, hogy a munkajog hatálya nem terjed ki rájuk, hiszen a munkajog és a kereskedelmi jog közötti "homályos területen" helyezkednek el. Bár hivatalosan "önálló vállalkozók", jövedelemforrásukat tekintve gazdaságilag továbbra is egyetlen vezetőtől vagy ügyféltől/munkáltatótól függenek. Ezt a jelenséget a Zöld Könyv szerint egyértelműen meg kell különböztetni az önálló vállalkozói tevékenység szándékosan helytelen besorolásától. Néhány tagállam már bevezetett jogi intézkedéseket annak érdekében, hogy megőrizze a gazdaságilag kiszolgáltatott és érzékeny helyzetben lévő önálló vállalkozók jogi státusát. (Ilyen például a "munkavállaló-szerű" dolgozók fogalma, amely megegyezik Olaszországban és Németországban a "kvázi alárendeltség" polgári jogi fogalmával.)

Noha ezek a megközelítések némileg kísérleti jellegűek és részlegesek, mindenesetre a problémák megoldására tett erőfeszítéseket tükrözik ezen az összetett területen a jogalkotók, a bíróságok és a szociális partnerek részéről. Az Egyesült Királyságban a "munkavállalók" és a "dolgozók" számára a munkajogban különböző jogok és felelősségek megállapítása céljából elfogadott "célirányos megközelítés" jó példa arra, hogy a kiszolgáltatott helyzetben lévő dolgozók kategóriái hogyan részesültek minimális jogokban a hagyományos munkaszerződésekhez fűződő, munkajogi jogosultságok teljes körének kiterjesztése nélkül. A diszkriminációmentes jogokat, az egészségügyi és biztonsági védelmet, a minimálbér biztosítását, valamint a kollektív tárgyalási jogokat több tagállamban részben kiterjesztették a gazdaságilag kiszolgáltatott dolgozókra is. Egyéb jogok, különösen a felmondásra és elbocsátásra vonatkozóak, általában azokra a hagyományos munkavállalókra korlátozódnak, akik egy adott ideig folyamatos munkaviszonyban álltak.

Közösségi szinten az önálló vállalkozó kereskedelmi ügynökök munkakörülményeinek szabályozása jól szemlélteti, hogy a belső piaci szabályok nagyon hasonlíthatnak a munkajog bizonyos aspektusaira. Annak érdekében, hogy a független kereskedelmi ügynökök vezetőikkel folytatott kapcsolataik során alapvető védelemben részesüljenek, a 86/653/EGK irányelv rendelkezik többek között a jövedelmezésről, a határozott időre szóló szerződések állandósításáról, valamint a szerződés lejárta miatt létrejött kár esetén a kárpótlásról. (A tagállamok önálló vállalkozóként működő kereskedelmi ügynökökre vonatkozó jogszabályainak összehangolásáról szóló, 1986. december 18-ai 86/653/EGK tanácsi irányelv.) Minden egyéni munkaszerződés tekintetében minimális követelmények bevezetése mellett érveltek a gazdaságilag kiszolgáltatott helyzetben lévő önálló vállalkozó által nyújtott szolgáltatásokra vonatkozóan. Bár növelik a bizonyosságot és az átláthatóságot, és az önálló vállalkozóknak minimális védelmet nyújtanak, ezek a követelmények korlátozhatják e szerződéses viszonyok hatáskörét.

Háromoldalú kapcsolatok

Munkaerő-kölcsönzés

A munkaerő-kölcsönző cégeken keresztüli munka elterjedése néhány tagállamban a munkajog megváltoztatását vonta maga után, hogy megállapítsák a munkaerő-kölcsönző és a kölcsönvevő, a felhasználó vállalat kötelezettségeit a dolgozók jogainak védelme érdekében. A felhasználó vállalat, a munkavállaló és a munkaerő-kölcsönző közötti "háromoldalú kapcsolat" általában olyankor alakul ki, amikor egy munkaerő-kölcsönzőhöz kerülő dolgozót a kölcsönző cég alkalmazza, majd egy kereskedelmi szerződésen keresztül kiközvetíti, hogy a felhasználó vállalatnál bizonyos munkát végezzen el. Az így keletkező "kettős munkáltatói" helyzet csak tovább bonyolítja a munkaviszonyt. A munkaerő-kölcsönzőn keresztüli munkát a legtöbb tagállamban jogszabályok, kollektív szerződések és önszabályozás egyvelege szabályozza. A munkaerő-kölcsönzőhöz került dolgozókról szóló bizottsági irányelvjavaslat a diszkriminációmentesség elvének leszögezésére törekszik, annak biztosítására, hogy ezekkel a dolgozókkal a "felhasználó vállalatnál" ne bánjanak rosszabbul, mint a "szokásos" dolgozókkal, azaz saját alkalmazottaikkal. [A munkaerő-kölcsönzőkhöz került dolgozók munkakörülményeiről szóló módosított európai parlamenti és tanácsi irányelvjavaslat COM (2002) 701.]

Alvállalkozói lánc

Hasonló probléma jelentkezhet, ha hosszú alvállalkozói láncban vesznek részt a dolgozók. Több tagállam úgy próbált megoldást találni a problémákra, hogy egy közös felelősségi rendszeren keresztül a fővállalkozókat tette felelőssé alvállalkozóik kötelezettségeiért. Ez a rendszer arra ösztönzi a fővállalkozókat, hogy felügyeljék, kereskedelmi partnereik betartják-e a munkajogi szabályokat. Azzal érvelnek azonban, hogy ezek a szabályok korlátozhatják a külföldi vállalatok általi alvállalkozást, így akadályt jelenthet a belső piacon a szabad szolgáltatásnyújtás előtt. A munkavállalók kiküldetéséről szóló legfrissebb joggyakorlatban ez a rendszer elfogadható eljárási eszköznek tekinthető a minimálbér-jogosultság megőrzésére, ha a dolgozó védelmének ilyen formája szükséges, arányos és a közérdeket szolgálja.

A munkaidő-beosztás

Az uniós megállapodás hiánya rámutatott, hogy a 2003/88/EK irányelv rendelkezései és az Európai Bíróság joggyakorlata [különösen az Európai Bíróság 2000. október 3-ai ítélete a C-303/98 (SIMAP) ECR I-7963 ügyben, 2003. október 9-ai ítélete a C-151/02 (Jäger) ECR I-8389 ügyben és 2005. december 1-jei ítélete a C-14/04 (Dellas) ECR I-10253 ügyben] milyen nagy kihívást jelentenek bizonyos ágazatok, így különösen az egészségügy számára.

A Zöld Könyv ezzel kapcsolatos kérdései: Hogyan lehetne módosítani a minimális követelményeket a munkaidő-beosztást illetően, hogy nagyobb rugalmasságot lehessen biztosítani a munkáltatóknak és munkavállalóknak egyaránt, miközben a dolgozók egészsége és biztonsága is magas szintű védelmet élvez? A munkaidő-beosztás mely szempontjait kellene a Közösségnek prioritásként kezelnie?

A munkavállalók mobilitása

Az uniós munkajog következetes alkalmazása megkérdőjelezhető, különösen az üzletek és szolgáltatások transznacionális működtetésével összefüggésben, a különböző irányelvekben a dolgozó különféle meghatározása miatt. Ez különösen a határ menti ingázók esetében okoz gondot. A dolgozók szabad mozgásának egyedi összefüggésén kívül a legtöbb uniós munkajogi jogszabály a tagállamra bízza a "munkavállaló" fogalmának meghatározását. Megállapítást nyert, hogy a tagállamoknak fenn kell tartaniuk a mérlegelést, amikor a "munkavállaló" különböző irányelvekben használt meghatározásának tartalmáról döntenek. Ha azonban a közösségi helyett továbbra is a nemzeti jogra hivatkoznak, ez befolyásolhatja a dolgozó védelmét, különösen, ha a mozgás szabadságáról van szó. A dolgozó különböző meghatározásából adódó nehézségek elsősorban a munkavállalók kiküldetéséről és a vállalatok áthelyezéséről szóló irányelvek végrehajtásával kapcsolatban jelentkeznek. Ilyen körülmények között a "munkavállaló" nemzeti meghatározásainak hatáskörében jelentkező különbségeket nehéz összehangolni a Közösség azon szociális politikai célkitűzésével, hogy egyensúlyt alakítson ki a munkavállalók számára a rugalmasság és a biztonság között.

A Zöld Könyvben megfogalmazott kérdések: Hogyan biztosíthatók a Közösségben a transznacionális összefüggésben tevékenykedő dolgozók munkavállalói jogai, ideértve különösen a határ menti ingázókat? Szükség van-e az uniós irányelvekben a "munkavállaló" fogalmának összehangoltabb meghatározására annak érdekében, hogy ezek a foglalkoztatottak, függetlenül attól, melyik tagállamban dolgoznak, élhessenek jogaikkal? A tagállamoknak ebben a kérdésben fenn kell-e tartaniuk a mérlegelés jogát?

Végrehajtási kérdések és az illegális munka

A Zöld Könyv szerint a végrehajtási mechanizmusoknak elegendőnek kell lenniük ahhoz, hogy jól működő és alkalmazkodóképes munkaerőpiacot teremtsenek, megakadályozzák a munkajog nemzeti szintű megsértését, és a kialakulóban lévő európai munkaerőpiacon megőrizzék a dolgozók jogait. Ebben az összefüggésben az illegális munka a mai munkaerőpiacok különösen aggasztó és tartós sajátossága, amely gyakran összefügg a dolgozók határokon átnyúló mozgásával. Mindez nemcsak a dolgozók kihasználását, hanem a verseny torzulását is jelenti. 2003 októberében az Európai Tanács határozatot fogadott el, amelyben felkérte a tagállamokat, hogy foglalkozzanak ezzel a kérdéssel. [A Tanács állásfoglalása az illegális munka hagyományos foglalkoztatássá alakításáról (HL C 260., 2003. 10 .29.)]

A javaslatban megelőző intézkedések és szankciók is szerepelnek, valamint hangsúlyozzák a nemzeti szintű partnerséget a szociális partnerek és a nemzeti hatóságok között az illegális munka kezelésére. Ezek az intézkedések jelenleg az illegális munka legálissá tételére irányuló, különböző ösztönzőkben, szankciókban és büntetésekben, az adórendszerrel és juttatásokkal jobb kapcsolatokban, valamint közigazgatási és pénzügyi egyszerűsítésben mutatkoznak meg.

Munkaügyi hatóságok kulcspozícióban

A tagállami munkaügyi minisztériumok és szolgálataik kulcsszerepet játszanak a jogszabályok alkalmazásának felügyeletében, megbízható adatokat gyűjtenek a munkaerő-piaci tendenciákról és a változó munkaügyi és foglalkoztatási modellekről, valamint hatékony és elrettentő szankciókat alkalmaznak az illegális munka és a leplezett munkaviszonyok elleni küzdelem jegyében. A közúti és tengeri közlekedésben szereplő mobil dolgozók esetében a tevékenységek transznacionális és tengeri jellege a végrehajtást különösen nagy kihívássá teszi. A Zöld Könyv szerint hatékonyabb együttműködésre van szükség nemzeti szinten a különböző kormányzati végrehajtó szervek (pl. a munkaügyi felügyeletek, a szociális biztonsági szervek és az adóhatóságok) között. E végrehajtó hatóságok forrásainak és szakértelmének, valamint a partnerekkel való együttműködésük javítása hozzájárulhatna az illegális munka arányának csökkenéséhez.

Uniós együttműködés

A megerősített uniós szintű közigazgatási együttműködés szintén segíti a tagállamokat abban, hogy felismerjék és kezeljék a munkajogi szabályok kijátszását és megkerülését a közösségi jognak való megfelelés érdekében. Az EK-Szerződés 10. cikke általános szabályt határoz meg, amely kölcsönös kötelezettségekként valódi együttműködést és segítségnyújtást ír elő a tagállamok és a közösségi intézmények számára, egyben előírja, hogy meg kell hozni a megfelelő intézkedéseket a Közösség célkitűzéseinek megvalósítása érdekében. A nemzetközi vetületű illegális gyakorlatok csak arra szolgálnak, hogy hangsúlyozzák a fokozottabb uniós együttműködés szükségességét, hogy javuljanak a munkakörülmények és a munkaügyi gyakorlatok értékelésében alkalmazott stratégiák és felügyeleti eszközök.