Segélyezés helyett foglalkoztatás

Az állam jelentős szerepet szán a helyi önkormányzatoknak az olyan munkanélküliek foglalkoztatásában, akik kikerültek az államilag finanszírozott ellátásból, elhelyezkedni nem tudnak, és a megélhetésük más módon sem biztosított. Az érdekek szerencsés egybeesésének is nevezhető, hogy az önkormányzatoknak úgy kell foglalkoztatási lehetőséget biztosítaniuk a munkanélküliek számára, hogy ehhez nem kell jelentős saját forrást mozgósítaniuk – sőt állami támogatáshoz juthatnak –, miközben a foglalkoztatásba bevont személyek az önkormányzat által meghatározott munkák elvégzésével hozzájárulnak a helyi értékteremtéshez is.

Azok számára, akik anélkül kerülnek ki a munkaügyi központokon keresztül finanszírozott ellátásokból, hogy munkát találnának, a települési önkormányzattól igényelhetnek ellátást. Az ellátások köre a közelmúltban megváltozott: az erre vonatkozó, a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 2000. május 1-jével hatályba lépett módosítása mutatja azt a koncepcióváltást, miszerint a hangsúly a munka nélkül automatikusan elérhető – ugyan alacsony színvonalú – ellátásról áthelyeződik a foglalkoztatásra. A munkanélküli-járadék időtartama lecsökkent az addigi 12 hónapról 9 hónapra, és megszűnt az önkormányzatok által biztosított munkanélküli-jövedelempótló támogatás is.

Ez utóbbi helyett már csak a rendszeres szociális segélyt lehet igénybe venni, de az eddigieknél szigorúbb feltételekkel: az önkormányzatok az igényjogosult aktív korú nem foglalkoztatott személyek számára legalább 30 munkanap tartamú foglalkoztatás megszervezésére kötelesek. (Az önkormányzatok ezt a kötelező foglalkoztatást maguk is megszervezhetik, vagy mással is elvégeztethetik.)

A kötelezettség kölcsönös: az igénylő köteles elfogadni a felajánlott munkát, ellenkező esetben nem kaphat szociális segélyt. Az önkormányzat jogosult arra is, hogy – rendeletében meghatározott esetben – a folyósított segély összegét az illetékes közjegyzőnél hagyatéki teherként bejelentse. Ahol ezzel a lehetőséggel élnek az önkormányzatok, a jogosultak meggondolják, hogy a segélyt vegyék-e igénybe, vagy inkább a felajánlott munkát fogadják-e el.

A foglalkoztatási kötelezettség formái

A szociális törvény három csoportba sorolja az önkormányzatok által a munkanélkülieknek szervezett foglalkoztatást. E szerint az önkormányzatok által előírt munka lehet:

• közhasznú munka,
• a települést érintő közfeladat ellátása céljából szervezett egyéb munka, vagy
• közmunka.

Mind a három foglalkoztatási forma az önkormányzati feladatok ellátása szempontjából számos lehetőséget rejt magában. Az elvégeztethető munkák köre ugyanis tág, és azt az önkormányzatok nagyrészt saját igényeik szerint határozhatják meg.

Közhasznú munkának minősül a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.) 16/A §-ának (1) bekezdésének a) pontja szerint a lakosságot vagy a települést érintő közfeladat vagy az önkormányzat által önként vállalt, a lakosságot, illetőleg a települést érintő feladat ellátása, vagy valamilyen közhasznú tevékenység.

Települést érintő közfeladat ellátása céljából szervezett egyéb munka (röviden közcélú munka) alatt – a szociális törvény 37/A §-ának (7) bekezdése szerint – azt az állami vagy önkormányzati feladatot kell érteni, melynek ellátásáról a települési önkormányzat gondoskodik. Ezek lehetnek olyan közfeladatok vagy közhasznú tevékenységek, amelyekre az önkormányzat jogszabály alapján köteles, továbbá lehetnek az önkormányzati rendeletben önként vállalt feladatok. (Látható, hogy a közhasznú munka és a közcélú munka nem is különböztethető meg igazán, hiszen mindkét típusnál gyakorlatilag ugyanazok a feladatok jöhetnek szóba.)

A közmunka szintén közfeladat ellátására, illetve az Országgyűlés vagy a kormány által meghatározott cél elérésére szervezhető.

Közhasznú tevékenységek

A közhasznú tevékenységeket a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény tartalmazza. Az önkormányzatoknál gyakran előforduló tevékenységek:

• a szociális ellátás körében a házi betegápolás, az idősgondozás, a megváltozott munkaképességűek, fogyatékosok gondozása, a családsegítés,
• a köztisztasági feladatok körében a közterületek takarítása, a parkok gondozása,
• épített környezet gondozása körében a középületek renoválása, a műemlékvédelem, településrendezés, ár-, belvízvédelem,
• természeti környezet védelme körében pedig például a védett területek gondozása stb.

Az "ügy urai" az önkormányzatok, akik nagy szabadságot élveznek a tekintetben, hogy milyen jellegű munkákat végeztessenek el; a munkanélküliek létszámától és a rendelkezésre álló pénzügyi lehetőségektől függ, mit tudnak megvalósítani az elképzelésekből. Általában kisebb, helyi jelentőségű munkákról lehet szó, hiszen nem jellemző, hogy több önkormányzat társulna e célból egymással. E két foglalkoztatási típusban többnyire alacsony iskolai végzettségű embereket foglalkoztatnak, általában településtisztasági, illetve szociális feladatokra, esetleg kisebb-nagyobb, helyi jelentőségű beruházásoknál, a képzettséget nem igénylő munkákra.

Munkaerőigény

Miután az önkormányzat felmérte, milyen jellegű munkára, hány emberre van szükség, be kell jelentenie a munkaerőigényét a munkaügyi központnál. Bár a munkaügyi központok pénzügyi kerete is véges, az önkormányzatok nagy többséggel megkapják az igényelt létszámot és a foglalkoztatás pénzügyi fedezetét. Kérelmet ugyanis inkább csak a pénzügyi keret kimerülésére hivatkozással szoktak elutasítani, miután az elvégzendő munkákat nagyon könnyű a közhasznúsági követelménynek megfelelően meghatározni.

Együttműködési kötelezettség

A közcélú munka esetében is igénybe vehetik az önkormányzatok a munkaügyi központok segítségét. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény ugyanis lehetővé teszi az önkormányzatok számára, hogy a rendszeres szociális segély megállapításának feltételeként együttműködési kötelezettséget írjanak elő az aktív korú nem foglalkoztatott személy számára.

E szerint a munkanélküli vagy a munkaügyi központ kirendeltségével, vagy a családsegítő szolgálattal, vagy valamely kijelölt szociális intézménnyel köteles együttműködni. A gyakorlatban az önkormányzatok nagy többséggel a munkaügyi központ kirendeltségével való együttműködést írják elő. Így lehetővé válik a munkaügyi központok számára, hogy az aktív korú nem foglalkoztatott személyeket továbbra is nyilvántartsák, azaz közcélú munkaerőigény esetén kiközvetíthessék a szükséges létszámú munkaerőt az önkormányzatok számára.

Munkaszerződés, munkaszervezés

Az önkormányzat a kiközvetített személyekkel munkaszerződést köt mind közhasznú, mind közcélú munka esetén. A közhasznú, illetve a közcélú munkások tevékenységét kisebb létszám esetén akár maga a polgármester is felügyelheti. Nagyobb létszámnál és differenciáltabb munkafeladatnál célszerű a munka irányítására külön státust létrehozni.

A határozott idő lejárta után sor kerülhet az ismételten munkanélküliként regisztrált személy újbóli foglalkoztatására.

Finanszírozás

A közhasznú munka a korábbi keletű, ezért még gyakrabban alkalmazott foglalkoztatási forma. A közhasznú munka költségeinek fedezetére az önkormányzatnak pályázni kell a munkaügyi központ kirendeltségénél. Az önkormányzat a foglalkoztatás közvetlen költségei 70 százalékának megtérítését igényelheti a munkaügyi központtól. A foglalkoztatás időtartama – folyamatosan – legfeljebb egy év.

A munkaügyi központ csak héthavi foglalkoztatás költségeit szokta megtéríteni, ezután a munkanélküli ismét jogosulttá válik munkanélküli-járadékra, ennek letelte után azonban ismét foglalkoztatható lesz közhasznú munkásként.

Közcélú munkánál az önkormányzatok éves költségvetési kerettel gazdálkodnak, mely gyakran nem teszi lehetővé, hogy a minimális 30 napnál hosszabb tartamú foglalkoztatást ajánljanak fel. Ezért akkor alkalmazza az önkormányzat inkább közcélú munkára a munkanélkülit, ha előreláthatóan rövidebb tartamú (idény)munkáról van szó, valamint ha a felajánlott munka célja, hogy a munkanélküli jogosulttá váljon a rendszeres szociális segélyre.

Közmunkaprogramok

A közmunkaprogramok keretében a foglalkoztatás a közhasznú és a közcélú munkánál jóval nagyobb jelentőségű beruházásoknál képzelhető el. Lényeges különbség az előző két foglalkoztatási formához képest, hogy az adott évben finanszírozható közmunkaprogramok köre központilag meghatározott, az önkormányzatok az Országgyűlés által megállapított éves költségvetési keretből a kormány által kijelölt cél elérésére irányuló programokhoz csatlakozhatnak akár önállóan, akár társulásaik útján.

A közmunkaprogramok célja

A közmunkaprogramok támogatási rendjéről szóló 49/1999. (III. 26.) Korm. rendelet szerint a közmunkaprogramoknak is elsődleges célja a munkanélküliek, ezen belül is a tartósan munkanélküliek és a szakképzetlenek foglalkoztatása. A programokkal azonban nemcsak az önkormányzatok számára kívánják lehetővé tenni, hogy központi forráshoz jussanak a foglalkoztatás bővítéséhez, hanem a minisztériumok, illetve az Országos Cigány Kisebbségi Önkormányzat irányítása alatt álló jogi személyek, továbbá a regionális, illetve a megyei területfejlesztési tanácsok számára is.

Pályázat

A kormányrendeletben meghatározott kör a költségvetési törvényben meghatározott keretből pályázat útján vissza nem térítendő állami támogatáshoz juthat.

A jogszabály tartalmazza a pályázatok általános feltételeit, melyek közül a legfontosabb, hogy legalább 100 főt kell a program keretében foglalkoztatni, mégpedig úgy, hogy ezzel bővüljön a foglalkoztatottak száma, az előző havi átlagos statisztikai állomány létszámához képest.

A megyei munkaügyi központnak igazolnia kell, hogy a szükséges létszámú munkavállaló a program megvalósulása esetén kiközvetíthető. További feltétel, hogy a program más központi költségvetési előirányzatból támogatásban ne részesüljön. Az állami támogatás 80 százalékát a bérek és járulékaik kifizetésére kell fordítani.

Ezek a paraméterek arra orientálják az önkormányzatokat, hogy a programokra együtt pályázzanak, hiszen így nagyobb eséllyel tudnak eleget tenni a pályázati feltételeknek. A pályázatokat minden esetben a Szociális és Családügyi Minisztérium írja ki. A jogszabály szerint a pályázat lehet országos vagy regionális; az országos pályázat pedig nyilvános vagy meghívásos. A pályázatoknak a kormányrendeletben meghatározott feltételei keretjellegűek, ugyanis a rendelet nem határozza meg, hogy az egyes pályázati típusok között az adott éves keretet hogyan kell megosztani. Nem mondja meg a jogszabály konkrétan azt sem, mely közfeladat ellátására kell a pályázatokat kiírni. Emiatt a pályáztatható programok rugalmasan igazíthatók az évente változó igényekhez.

Közmunkaprogramok a gyakorlatban

Ez az 1999-2000. év folyamán kialakult gyakorlat a közmunkaprogramok versenyeztetésének és finanszírozásának olyan koncepcióját valósította meg, melyben elsősorban települési önkormányzatok kisebb-nagyobb csoportjai alkotta régiók tudtak – a jogszabályi keretek között – általuk meghatározott célok megvalósításához pénzhez jutni.

A jogszabályi kikötés elsősorban a munkanélküliek foglalkoztatására vonatkozik, és arra, hogy az állami támogatásból valamilyen közfeladat valósuljon meg.

A konkrét pályázati kiírások azt mutatták, hogy a kormányzat elsősorban ár-, belvízvédelmi, közútépítési, környezetvédelmi célokat preferált. Előnyt élveztek minden pályázatnál azok az önkormányzatok, illetve társulásaik, amelyek jelentős százalékban foglalkoztattak cigányokat, együttműködést vállaltak a cigány kisebbségi önkormányzattal, továbbá amelyek fokozottan hátrányos térséghez tartoztak, vagy nagyarányú munkanélküliséggel küszködtek.

Ebben a koncepcióban több érdek is szerencsésen találkozott: a megvalósítandó munkákat nemcsak a kormány, de az önkormányzatok többsége is égetően szükségesnek tartotta: Fejlesztéseket lehetett megvalósítani akkor, amikor az önkormányzatok számára egyébként nehéz volt fejlesztési forráshoz jutni. A szakképzetlen munkanélkülieket tömegesen lehetett alkalmazni fizikai munkára, enyhítve ezzel a nagy munkanélküliséget.

1999-ben és 2000-ben a költségvetési keret jelentős részét regionális pályázatokon osztották ki, elsősorban az önkormányzatok között. A pénzügyi keret régiós elosztása révén az egész országban beruházások valósulhattak meg. A két év alatt az önkormányzatok megismerték és jónak tartották ezt a lehetőséget.

Közmunkaprogramok 2001-ben

Időközben azonban a közmunkaprogramokra kiírt pályázatok koncepciója – az önkormányzatok szempontjából – jelentősen megváltozott: ez abban mutatkozik meg, hogy az idén nem írnak ki regionális közmunkapályázatokat. A pályázatok elmaradása váratlanul érte az önkormányzatokat. Mi történt? Az eddigiekhez képest részben módosultak az államilag preferált célok, a pályázati rendszer keretein belül máshova helyeződött a hangsúly. A kormányzat a központilag egységesen meghatározott célokat az önkormányzati és régiós célok elé helyezve úgy döntött, hogy a rendelkezésre álló forrásokat nem aprózza el a régiók között, hanem – az országot egységben tekintve – kevesebb helyre osztja el a pénzt, mondván, így – koncentráltan – az eredményesebben hasznosulhat.

Mindehhez a vonatkozó kormányrendeletet sem kellett módosítani. A regionális pályázatok mellőzésének indoka továbbá, hogy megváltozott a Gazdasági Minisztérium és a Szociális és Családügyi Minisztérium hatásköre, 2000. július 1-jével a munkaügyi központok irányítása a Szociális és Családügyi Minisztériumtól átkerült a Gazdasági Minisztériumhoz. Ezáltal a Gazdasági Minisztérium egy egész országra kiterjedő hálózatra tett szert, mellyel eddig nem rendelkezett, és amire a munkaerővel való új szemléletű gazdálkodáshoz van szüksége.

A munkaügyi központoknak a jövőben stratégiai szerepet szánnak egy az eddigiektől eltérő jellegű, aktívabb munkaközvetítésben. A magyar gazdaság növekedési üteme ugyanis azt kívánja meg, hogy a munkaközvetítés szociális jellege helyett a hangsúly a szakképzésre, a rugalmasabb, a versenyszférára nyitottabb munkaerő-áramoltatásra tevődjön át.

A közmunkaprogramok a Szociális és Családügyi Minisztériumnál maradtak, a pályázatokat továbbra is ők írják ki, elsősorban klasszikus szociális feladatokra.

Egyelőre nem kell megoldani a regionális pályázatok koordinálásának problémáját, ugyanis a Szociális és Családügyi Minisztériumnak az idén csak országos közmunkaprogram-pályázatai jelentek meg, szám szerint három. Az egyikre a települési önkormányzatok, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatok pályázhatnak. A jogszabályban meghatározott pályázati feltételek mellett a kiírás a korábbiakhoz hasonló követelményeket támaszt, és hasonlóak az előnyre jogosító feltételek is (előnyt jelent a foglalkoztatási szempontból hátrányos rétegek, a tartós munkanélküliek, a romák minél nagyobb arányú foglalkoztatása). A támogatott cél az eddigiekhez képest egészen speciális: a cigányság életkörülményeinek javítása komplex módon. A pályázaton elnyerhető összeg 40 millió forint. A megvalósítás időtartama 2001. július-november. A pályázat benyújtási határideje május 30.

Közmunkaprogramok a jövőben

Az idei pályázatoknál az önkormányzatok háttérbe szorultak, nem elsődleges címzettjei a közmunkaprogramoknak. Nem lehet azonban tudni, hogy a jövőben ez hogyan alakul. Kérdéses az is, visszatérnek-e idővel a regionális pályázatokhoz, vagy sem, mik lesznek a preferált közfeladatok, a szociális jelleg lesz-e a domináns.

Az önkormányzatoknak alkalmazkodniuk kell a kialakult helyzethez. Ez rugalmas hozzáállást kíván meg: találhatók a költségvetésben más források az önkormányzatok számára természetvédelmi, ár- és belvízvédelmi célokra. Az önkormányzat által végzett munkahelyteremtés nem csak közmunka – sőt nem is csak közhasznú vagy közcélú munka – keretében képzelhető el.