Költségvetés két évre

A gazdaságban jelenleg minden feltétel adott ahhoz, hogy nyugodt, megfontolt munkával egy kiegyensúlyozott és reális költségvetés készüljön: töretlen és dinamikus a gazdasági növekedés, javulnak az egyensúlyi mutatók, s kedvezően alakul a világgazdasági környezet. Jó feltételeket teremt a növekedés a szociális partnerekkel történő tárgyalásokhoz is: könnyebb, kellemesebb feladat a "ki kaphat többet" alapon tárgyalni, mint a "ki veszítsen kevesebbet" kérdésre keresni a kompromisszumot. Megkönnyíti a költségvetés készítését, hogy nyilvánvalóvá vált: ebben a parlamenti ciklusban sem kerül sor az államháztartás átalakításának mind ez ideig elmaradt lépéseire.

A jövő évi költségvetés parlamenti elfogadásának törvényileg meghatározott határideje még messze van. Megszokott, hogy az év közepén még csak formálódnak a büdzsé előirányzatai, a végleges számok hónapokig tartó viták, alkudozások, kompromisszumok eredményeként alakulnak ki. Módosulhatnak az előzetes elképzelések azért is, mert a költségvetés készítése közben, az idő előrehaladtával egyre pontosabban lehet ismerni az előirányzatok alapjául szolgáló bázisadatokat, és így – a minél reálisabb költségvetés érdekében – korrigálni lehet a következő év várható mutatószámait. Mindezek a változási lehetőségek ismertek, az általuk okozott bizonytalanság szükségszerű és elfogadható. A költségvetés mostani készítésénél azonban több, enyhén szólva szokatlan jelenségnek lehetünk tanúi, illetve érdekképviseletként szenvedő alanyai. Olyan kormányzati lépésekről van szó, amelyek a jelenlegi kedvező gazdasági feltételek között indokolatlanul teremtenek bizonytalanságot a gazdaság szereplőiben, illetve előrevetítik annak veszélyét, hogy jövőre, sőt esetleg a következő két évben rendkívül bizonytalan előirányzatokat tartalmazó költségvetése lesz az országnak.

Váratlan lépések, megválaszolatlan kérdések

Szemben a korábbi évek gyakorlatával – és egyébként a törvényi előírással is – nem kerültek a parlament elé a költségvetés irányelvei. Valójában azt sem lehet tudni, hogy egyáltalán készült-e ilyen anyag. A Pénzügyminisztérium a büdzsé első tervezeteit államtitokként kezelte, így azokat sem a képviselők, sem a szociális partnerek nem ismerhették meg, legfeljebb annak egyes, a sajtón keresztül kiszivárogtatott részeit. Ezért aztán mindazok a kormányzati bejelentések, amelyek ezekből a titkos "előzetesekből" dobtak be egy-egy részletet a köztudatba, meglepetésként érték nemcsak a közvéleményt, de még a koalíciós pártokat, sőt több esetben a kormány tagjait is. A költségvetési irányelvek parlamenti vitája módot adott volna a koncepcionális kérdések megismerésére, megvitatására, és arra, hogy ezekben az alapvető ügyekben döntések szülessenek, meghatározva a költségvetés részletes kidolgozása során betartandó főbb szempontokat. Mindez elmaradt, így még koncepcionálisan is tág lehetőség nyílt, illetve nyílik újabb és újabb ötletek, javaslatok megszületésére, közzétételére, visszavonására.

Eredetien új ötlete a Pénzügyminisztériumnak a két évre szóló költségvetés. A javaslat mellől hiányoznak a valódi érvek, így egyelőre nem világosak sem a pénzügyi kormányzat ezzel kapcsolatos szándékai, sem az, hogy milyen előnyök remélhetők ettől az újítástól. A Fideszen kívül a többi parlamenti párt eddigi reagálása alapján jelenleg úgy tűnik, sok esély nincs a javaslat elfogadtatására. A két évre szóló költségvetés lehetősége azonban fennáll, így az a meglehetősen szokatlan helyzet állt elő, hogy az év közepén még azt sem lehet tudni, hogy egy vagy két évre szóló költségvetésről folynak-e a tárgyalások.

Inflációs elszámolás

Nem elfogadható "furcsaság" a költségvetés mostani készítésénél a számítások alapjául szolgáló várható infláció mértékének a meghatározása. Az idei, a 2000. évi költségvetés 6,8 százalékos drágulással számolt, ami fölött már hivatalosan is eljárt az idő. A pénzügyminiszter elismerte, hogy az idei áremelkedés legalább 7,8 százalék lesz. (Az év első négy hónapjában 9,7 százalék az infláció az előző év azonos időszakához képest.) A tényleges adatok alapján azonban nem módosították a 2001-re vonatkozó 4-6 százalékos inflációs prognózist, amit még az idei költségvetéshez – az államháztartási törvény előírása szerint – készített kétéves "kitekintés" részeként határoztak meg. Figyelemmel az ez évi ténylegesen várható inflációra, a költségvetés jövőre nagyobb mértékű inflációcsökkenéssel számol, mint amennyit az idén el tudunk érni. Ennek aligha van realitása, hiszen minél alacsonyabb az inflációs ráta, annál nehezebb a további leszorítása.

Az infláció alultervezése egyértelműen fiskális érdek. Az alacsonyabb ütemű inflációhoz lassúbb kiadásnövekedést, kisebb béremelést lehet tervezni és az állami szektorban végre is hajtatni. Az előre jelzettnél magasabb ütemű tényleges infláció terven felüli bevételekhez (számítások szerint a tervezettnél 1 százalékponttal magasabb inflációs ráta 50 milliárd forint többlethez) juttatja az államháztartást, növeli a költségvetés elsődleges szufficitjét, vagyis anélkül "szigorítja" a költségvetést, hogy azt a kormánynak külön be kellene jelentenie. Két évre szóló költségvetés esetén mindezek a hatások hatványozottan jelentkeznek, hiszen ez esetben a 2002-re szóló költségvetéshez a 2001. évi alacsony előirányzatok szolgálnak kiinduló bázisul.

Új adóötletek

A költségvetéshez kapcsolódó új adóötletek megjelenése sajnos nem szokatlan jelenség. Abban, hogy most is megszületett a javaslat egy új adófajta, a műszaki fejlesztési hozzájárulás bevezetésére, az a "szokatlan", hogy kormányzati részről többször is hangsúlyozták, hogy ebben az évben csak kisebb kiigazítások lesznek az adórendszerben. Fokozza a bizonytalanságot, hogy a javaslattal kapcsolatban naponta változó és egymásnak ellentmondó nyilatkozatok hangzanak el a kormány különböző tagjaitól. A "Müfa" felélesztésének gyanúja már akkor felmerült, amikor a kormány váratlanul bejelentette, hogy jövőre az eddigiekhez képest több mint duplájára emeli a műszaki fejlesztésre fordított költségvetési támogatást. Aztán jött a pénzügyminiszter bejelentése, miszerint 20 milliárd forint bevételt remél a költségvetés ettől az új adótól, aminek sem a mértéke nem ismert, sem az, hogy mi lesz az alapja: az árbevétel vagy a nyereség. Ezzel egyidejűleg – szólt a bejelentés – megszűnne a rehabilitációs hozzájárulás és a szakképzési hozzájárulás, így összességében a vállalkozások még keresnének is a dolgon. Arra nem tért ki a bejelentés, hogy a megszüntetésre javasolt hozzájárulásokból finanszírozott feladatokkal mi lesz a továbbiakban. Ki és miből fogja fizetni, vagy maguk a feladatok – mint a csökkent munkaképességűek foglalkoztatása és a szakképzés – is megszűnnek? Nyilatkozott az oktatási miniszter is, és kijelentette, hogy a szakképzési hozzájárulás semmiképpen sem szűnik meg, tehát megmarad a szakképzési alap is.

S végül: a kormány – eddig példa nélkül állóan – több mint fél évvel a háromoldalú bértárgyalások megindulásának szokásos időpontja előtt egyoldalúan bejelentette javaslatát a minimálbérek 2001. és 2002. évi, drasztikusan megemelkedő összegére. A minimálbér maga ugyan nem költségvetési előirányzat, de a költségvetés számos tételét – így az adó- és járulékbevételeket, a minimálbérhez kötött juttatások kiadásait – befolyásolja. A Pénzügyminisztérium a költségvetés előirányzatait a kormány által javasolt összegű minimálbérre alapozva – egyetlen változatként – dolgozta/dolgozza ki. Ismert, hogy a jelenlegi törvények szerint a minimálbér összegének megváltoztatása az országos tripartit érdekegyeztető fórum, az Országos Munkaügyi Tanács hatásköre, ahhoz mindhárom fél – a kormány, a szakszervezetek és a munkáltatók – konszenzusos egyetértése kell. Elvileg semmi akadálya annak, hogy az előreláthatólag ősszel meginduló tárgyalásokon a kormány javaslatától eltérő összegű minimálbérben állapodjanak meg a tárgyaló felek. Az elmúlt tíz év tapasztalatai azonban már megtanították a szociális partnereket arra, hogy a költségvetés előirányzatai az év előrehaladtával fokozatosan "bebetonozódnak", és azokon egyre nehezebb, az év vége felé pedig egyenesen lehetetlen változtatásokat elérni. Ilyenkor jön a szociális partnerek javaslataira a szokásos kormányzati reagálás: "Ha olyan javaslatod van, ami csökkenti a költségvetés bevételeit, mondd meg, hol faragjunk a kiadásokból!" A kiadásnövelő javaslatokról pedig csak akkor lehet tárgyalni, ha mellettük vannak a bevételeket ugyanolyan mértékben növelő ötletek is.

A költségvetési vita

Már a bejelentés pillanatában tudni lehetett, hogy a kormány "idő előtti" minimálbér-javaslata és annak a költségvetés készítésénél már elfogadottként történő kezelése súlyosan deformálni fogja a jövő évi bértárgyalásokat: nem a vállalkozások várható gazdasági helyzetének – így a közterhek alakulásának – függvényében születnek a béremelési javaslatok, hanem – akarva-akaratlanul – a kormány javaslata szerinti bérhez igazodva, annak feltételeire – adó- vagy járulékcsökkentésre – helyeződik a tárgyalások során a hangsúly. És ebben nemcsak az a gond, hogy ily módon "a ló a szekér mögé kerül", hanem az is, hogy nincsenek egymással összekapcsolva. Az Érdekegyeztető Tanács megszüntetésével és a társadalmi párbeszéd új rendszerének kialakításával a költségvetésről és azon belül az adó- és járulékrendszerről a kormány nem a bértárgyalásokat lefolytató Országos Munkaügyi Tanácsban, hanem egy másik fórumon, a Gazdasági Tanácsban, és nem egyeztet, csak konzultál a szociális partnerekkel.

Mindez nem gondolati spekuláció. A költségvetéssel kapcsolatos első, előzetes tárgyalások már mindkét fórumon lezajlottak. Az Országos Munkaügyi Tanácsban a kormány 40 000 forintos minimálbér-javaslata volt a téma, a Gazdasági Tanácsban napirendre tűzték "a 2001-2003. évi költségvetés előkészítését megalapozó kormányzati törekvésekről" című PM-előterjesztést, ami címének megfelelően általánosan megfogalmazott "törekvéseket" tartalmaz, és csak nagyon kevés konkrétumot a készülő költségvetésről.

Az üléseken történtek "műfajáról" csak annyit, hogy nem feleltek meg az érdekegyeztetés minimális követelményeinek, de még a konzultáció fogalmának sem.

Tárgyalási csomag

A minimálbér 2001-ben 40 000 forintra, 2002-ben 50 000 forintra történő felemelésének kormányzati javaslata már korábban is élénk visszhangot váltott ki mind a munkaadói érdekképviseletek, mind a szakszervezetek részéről. (A Munkaadó Lapja is foglalkozott a témával.) A szakszervezetek álláspontja, a munkaadók ellenérvei, aggályai ismertek, azokat most nem ismételjük meg. A tárgyalásokon egyértelműen kiderült, hogy a kormányzat a végsőkig ragaszkodik javaslatához, a szakszervezetek – bizonyos feltételek mellett – támogatják, és a munkáltatók sem tartják elképzelhetetlennek, megfelelő kompenzáció esetén. Kiderült az is, hogy a minimálbér-emelésről szóló kormányzati javaslathoz csak országos szintű számítások készültek, ágazati, területi, szektorok szerinti hatásvizsgálatok nem. Nyilvánvalóvá vált továbbá az is, hogy a kormány az általa javasolt minimálbér-emelés elfogadásához köti a társadalombiztosítási járulék 3 százalékpontos csökkentését, vagyis a két elemet "csomagként" kezeli. A munkáltatók tehernövekedésének ellensúlyozására felajánlott járulékcsökkentés makroszintű "kompenzáció". Az a munkáltatói érv, miszerint egy ilyen bérintézkedés és egy ilyen "kompenzáció" a vállalkozások között gazdaságilag és társadalmilag egyaránt súlyos, esetenként elviselhetetlen következményekkel járó polarizálódáshoz vezetne, nem igazán hatotta meg a kormányzat képviselőit. (Csak mellesleg jegyezzük meg, hogy a kormányzati javaslatcsomag meglehetősen nehéz helyzetbe hozza azokat az érdekképviseleteket, amelyeknek tagjai között jól és rosszul járók egyaránt vannak.) A kompenzáció egyéb, a vállalkozások összessége számára elfogadható módjairól, így pl. a fix összegű egészségügyi hozzájárulás megszüntetéséről – amellyel egyébként mindkét szociális partner egyetértett – az Országos Munkaügyi Tanácsban még tárgyalni sem lehetett, hiszen ez már költségvetési kérdés, az pedig ennek a fórumnak nem kompetenciája.

A Gazdasági Tanács május végi ülésén a költségvetésre szánt alig tíz percben erre ugyancsak nem volt mód. Így jelenleg még az sem tudható, hogy hajlandó-e a kormány a továbbiakban más kompenzációs módokról is tárgyalni, vagy nem is szándékozik elmozdulni eredeti javaslatától.

Mire számíthatunk?

A fenti bizonytalanságokat figyelembe véve megpróbáljuk leltárszerűen összefoglalni azokat a költségvetéssel kapcsolatos információkat, amelyek a jövő évi üzleti terveiket előkészítő vállalkozások számára támpontul szolgálhatnak.

A költségvetés a gazdaság magas növekedési ütemének fennmaradásával számol. A GDP az előrejelzés szerint 2001-ben és 2002-ben is 5-6 százalékkal nő. Megjegyezzük, hogy még ezek az impozáns számok is alábecsültek: a számítások bázisául szolgáló ez évi adatok ugyanis minden előrejelzés szerint kedvezőbbek lesznek annál, mint amivel a költségvetés készítői számoltak. A GDP növekedése ebben az évben várhatóan meghaladja az 5 százalékot, miközben a költségvetés 4,5 százalékos ez évi növekedést használ bázisadatul. Ebben az évben a költségvetésben szereplőhöz képest a kormány által elismert többlet 255 milliárd forint. (Szakértők szerint ennek több mint kétszerese várható "terven felül" az év végéig.) 2001-ben a megtermelt és elosztható javak tömege tehát lényegesen nagyobb lesz, mint amennyivel a költségvetés számol.

Dinamikusan bővül a prognózis szerint a belső piac: a lakossági fogyasztás 2001-ben 3-4 százalékkal, 2002-ben 4-5 százalékkal, az állóeszköz-felhalmozás mindkét évben 10-12 százalékkal nő. Továbbra is gyors marad a külkereskedelmi forgalom bővülése: az export és az import volumene a következő két évben hasonló ütemben, 9-12 százalékkal nő az előrejelzés szerint.

Az infláció tovább lassul. A fogyasztói árak emelkedésének tervezett mértéke 2001-ben 4-6 százalék, 2002-ben 3-5 százalék. Mint korábban már utaltunk rá, ezek az előrejelzések – figyelembe véve az ez évi áralakulási folyamatokat (a nemzetközi olajárakat, a hazai termelői árak felgyorsult emelkedését) – minden bizonnyal alábecsülik a várható infláció mértékét. Lassíthatja az infláció ütemének csökkenését, ha tovább már tarthatatlanná válik a helyzet azokon a területeken, ahol a kormány az antiinflációs politika jegyében adminisztratív intézkedésekkel mesterségesen szorította/szorítja vissza a gazdaságilag indokolt áremelést.

Szakértői előrejelzések szerint 2001-ben a kormány prognózisánál valamivel magasabb, 7 százalék körüli áremelkedés várható reálisan.

Gazdaságfejlesztési programok

Gazdaságfejlesztési programok finanszírozására 2001-ben 170 milliárd forintot tervez a kormány, a Pénzügyminisztérium által bejelentett 300-350 milliárd forint költségvetési többletforrás mintegy felét. (A többit a védelmi kiadások NATO-kötelezettségekből fakadó növelése, az agrártámogatások növelése és a nyugdíjak emelése viszi el.) Mint arra korábban utaltunk, az államháztartás többletbevétele – még az alultervezett infláció és az ebből következően alultervezett bérnövekedés (8 százalék) hatása nélkül is – várhatóan meghaladja a 350 milliárd forintot, egyes számítások szerint biztosra vehető, hogy eléri a 450 milliárdot. Nagy kérdés, hogy ezt a "többlet-többletbevételt" mire fordítja a kormány. A gazdaság érdekei a fejlesztési programok megvalósításának gyorsítását követelnék meg, így elsősorban a Széchenyi-tervben is megfogalmazott infrastrukturális és regionális fejlesztésekre fordított források növelését. Ennek elérése a gazdasági érdekképviseletek kiemelt feladata, és a parlament joggal elvárható kötelessége kellene hogy legyen a következő évben.

A gazdasági szabályzórendszer változásában még nagyon sok a bizonytalanság. A költségvetési tervezet szerint a 2001-ben 40 000 forintra és 2002-ben 50 000 forintra emelni javasolt minimálbér által okozott munkáltatói tehernövekedést (ami a PM számításai szerint 80 milliárd forintot tesz ki) a társadalombiztosítási járulék 3-3 százalékpontos csökkentése ellensúlyozná. (Ezzel 2002-ig 27 százalékra csökkenne a munkáltatók által fizetett tb-járulék.) Ugyanakkor évente 300 forinttal nőne a fix összegű egészségügyi hozzájárulás, 2001-ben 4200 forintra, 2002-ben 4500 forintra. Számításaink szerint a tb-járulék csökkentése és az eü-hozzájárulás emelése együtt is pozitív szaldót eredményezhet a magas átlagbérű (általában a nagy és tőkeerős) cégeknél, de elviselhetetlen tehernövekedést okoz az alacsony átlagbérű területeken. Kiegyensúlyozottabb kompenzáló hatással járna az egészségügyi hozzájárulás eltörlése, ami országos szintű költségkihatását tekintve nagyságrendileg megegyezik a minimálbér-emelés okozta közvetlen tehernövekedéssel. Ez persze nem jelenti azt, hogy a munkáltatók szerint teljesen elmaradhat a százalékos járulék mértékének csökkentése, hiszen ez a kormányprogram legfontosabb ígérete volt a vállalkozások számára, éspedig olyan kitétel nélkül, hogy ez a csökkentés csak egyidejű tehernövelés kompenzációjaként következhet be.

Egymásnak ellentmondó nyilatkozatok hangzanak el az új adónem, a műszaki fejlesztési hozzájárulás 2001-től történő bevezetéséről. A javaslat részletein a PM dolgozik, miközben a többi koalíciós párt képviselője már kijelentette, hogy nem ért egyet az új adóval. Keményen pénzkérdés, de egyben elvi, adópolitikai kérdés is, hogy mi lehet a hozzájárulási kötelezettség számítási alapja. Egyelőre még ez sem tisztázott. A Pénzügyminisztérium államtitkára – nyilatkozata szerint – az iparűzési adóhoz hasonló konstrukció híve, azaz az árbevétel után adóztatna. Mértékét – amin még szintén dolgoznak – ilyen konstrukcióban nem lehet olyan alacsonyan megállapítani, hogy az ne növelné jelentősen a nyereséghez viszonyított adófizetési kötelezettséget. A társasági adó nemzetközi összehasonlításban alacsony mértéke a vállalkozások szempontjából már most is – leginkább csak dicsekvésre alkalmas – fiktív szám, az új adónem bevezetése tovább növelné – nyereségük 18 százalékánál lényegesen magasabb – tényleges adóterhelésüket.

Családtámogatás kérdőjelekkel

Szociális kérdés, mégis közvetlenül érinti a munkáltatókat a kormány javaslata a családok támogatásának erősítésére. A három- és többgyermekesek – jövedelemhatárhoz kötött – teljes adómentességéről szól a javaslat. A családtámogatás elvének jogosságát aligha lehet megkérdőjelezni. A gazdaság, a gazdálkodók szempontjából azonban problémát jelent, hogy ez a szociális támogatás közvetlenül bértényezővé vált, zavarja a teljesítményarányos bérezést, mégpedig minél nagyobb mértékű, annál jobban. A munkáltatók eleve nem tartották a családtámogatásnak ezt a modelljét szerencsésnek. A mostani javaslat – eltekintve a vele járó adminisztrációs többletmunkától – tovább csökkenti a teljesítmény hatását a bérekre, munkahelyi konfliktusokat okoz, nehezíti a vállalaton belüli bérpolitikát. Indokolt lenne – megfelelő kormányzati fogadókészséget feltételezve – közösen gondolkodni egy másfajta családtámogatási modell kidolgozásán.

A fentiek alapján megállapítható, hogy a vállalkozásoknak, de legalábbis döntő többségüknek ma sokkal több, üzleti terveiket alapvetően befolyásoló bizonytalansági tényezővel kell szembenézniük, mint korábban. A Gazdasági Tanács számára átadott, a kormány törekvéseiről szóló anyag bevezetője szerint kétéves költségvetést is azért kell készíteni, hogy "a gazdaság szereplői számára a gazdaság- és költségvetési politika kiszámítható legyen". A céllal messzemenően egyetértve azt kell mondanunk, hogy elérése most nem a legjobban sikerült.