A közpénzekből finanszírozott megrendelések elosztása, a szállító, kivitelező kiválasztása – mióta államhatalom létezik – mindig érzékeny pontja volt a közéletnek. A közbeszerzési törvény ezen ügyletek korrektségét és hatékonyságát lenne hivatott szolgálni, de a jelenlegi szabályokat nemegyszer érte jogos kritika. Most az új törvényhozás a tervezett módosításokkal tisztább helyzetet kíván teremteni a közbeszerzések piacán.
Országunkban 1995-re minden tekintetben halaszhatatlanná vált, hogy a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően, nálunk is nyilvános, áttekinthető és hatékony legyen a közpénzek felhasználása. Az e célok jegyében megalkotott közbeszerzési törvény 1995. november 1-jén lépett hatályba. Ebben az időben alakult meg a Közbeszerzések Tanácsa, annak titkársága, a döntőbizottság, és jelent meg a Közbeszerzési Értesítő. Tekintettel arra, hogy a gazdaság szereplői számára a közbeszerzési törvény merőben új jogintézmény volt, érthető, hogy csak fokozatosan tettek és tesznek szert közbeszerzési gyakorlatra. A közbeszerzési eljárások száma évről évre növekszik, ám a megtartott eljárások között az úgynevezett nyílt eljárások aránya évről évre csökken. Ezzel párhuzamosan nő a kevésbé ellenőrizhető tárgyalásos eljárások száma. Nyilvánvaló, hogy a kevésbé nyílt eljárások során szaporodnak a vitás esetek, rendezésüket azonban gátolja, hogy jogorvoslati eljárás kezdeményezésére egyelőre nem jogosult minden szervezet, amely működése során tudomást szerezhet a közbeszerzési törvény megsértéséről.
A legfontosabb változások
További gondot okoz, hogy a közbeszerzési törvény hatályos változatában nem kevés a nehezen értelmezhető, vitára okot adó rendelkezés. Emiatt az elmúlt években a Közbeszerzések Tanácsa ajánlásokat adott ki, hogy elősegítse az egységes gyakorlat kialakulását. Ezen túl számos esetben kértek állásfoglalást a tanácstól, illetve az Igazságügyi Minisztériumtól. Mindezek, valamint az Állami Számvevőszék e tárgykörben tett jelentése és az érdekképviseletek által közvetített tapasztalatok alapján vált időszerűvé a közbeszerzési törvény módosítása.
Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatták, hogy a közbeszerzési törvény esetenként jóval szigorúbb a szükségesnél, megnehezíti a gyakorlati alkalmazást, megnehezíti a jogkövető magatartást, pedig a törvény által kitűzött cél egyszerűbben is elérhető volna.
- Sok félreértés oka lehetett a pontatlan definíció. Az új törvény pontosabban leírja majd a fogalmakat és újakat is bevezet. Így például a támogatás új meghatározása alapján egyértelműen megállapítható lesz, hogy amennyiben az ajánlatkérő valamely beszerzésre belföldi és nemzetközi szervezettől is kap állami támogatást, akkor mely esetben kell alkalmaznia a közbeszerzési törvényt. A nemzetközi szerződés törvényi definíciója következtében pedig egyértelművé válik, hogy csak a nemzetközi közjogi szerződések által érintett beszerzések nem tartoznak a közbeszerzési törvény hatálya alá.
- A törvény majd újonnan definiálja az alvállalkozó fogalmát. Teszi ezt azért, mert úgy rendelkezik, hogy nemcsak a 15 százalékot meghaladó mértékben igénybe vett alvállalkozókat kell megnevezni az ajánlatban, amennyiben ezt az ajánlatkérő előírja, hanem az ennél alacsonyabb részarányt, de együttesen teljesítő cégeket is. Így a módosítás szerint nem alvállalkozó, akitől való beszerzés nem tartozna a törvény hatálya alá, illetve aki olyan helyzetben van, hogy az ajánlattevő a szerződés teljesítéséhez kénytelen igénybe venni. (Ilyen lehet például egy olyan termék gyártója, amelyet más egyáltalán nem képes előállítani.)
Szabálymódosítások
– Fontos változás, hogy – az eljárási idő csökkentése érdekében – ha a jövőben az ajánlatkérő úgynevezett előzetes összesített tájékoztatót tesz közzé az általa megvalósítani kívánt közbeszerzésekről, akkor az egyébként megkövetelt eljárási határidők jelentősen lerövidülhetnek. Ugyancsak a határidővel kapcsolatos problémákat orvosol, hogy ezentúl az előírt határidőn belül az ajánlatkérési hirdetménynek nem megjelennie kell, hanem csak addig kell megküldeni a Közbeszerzési Értesítőnek.
– Egyértelműbb lesz a jövőben az összeférhetetlenség szabályozása, ugyanakkor egyes esetekben az összeférhetetlenség feloldására is lesz lehetőség, nevezetesen olyankor működhet együtt valaki az ajánlatkérővel, ha az őt alkalmazó vagy vele egyéb érdekeltségi viszonyban levő, egyébként tevékenységi körénél fogva potenciálisan ajánlattevő vagy alvállalkozó szervezet írásban nyilatkozik arról, hogy nem kíván e lehetőséggel élni.
– A közbeszerzési törvény átalakításának nagyon lényeges momentuma a beszerzés egy részére történő ajánlattétel részletesebb szabályainak kialakítása. A törvényjavaslat ugyanis egyértelművé teszi, hogy a beszerzés egy részére történő ajánlattétel lehetővé tétele nem ütközhet azon alapelvvel, amely szerint az eljárást a legkedvezőbb ajánlatot tevő nyeri meg.
A verseny szabadsága
A tervezet a beszerzés egy részére történő ajánlattétel esetén sem engedi meg, hogy az ajánlatkérő a beszerzést egyszerűen mennyiségi alapon ossza részekre, azzal az indoklással, hogy ebben az esetben a beszerzés tárgyának egy vagy több – kizárólag mennyiségi szempontból körülhatárolt – részét már nem a legkedvezőbb ajánlatot tévő fogja teljesíteni. Ezért a törvény úgy rendelkezne, hogy a felhívásban csak akkor fordulhat elő a beszerzés egy részére történő ajánlattétel, ha a beszerzés tárgyának olyan tulajdonságai, vagy a teljesítésnek olyan feltételei vannak, amelyek miatt a megosztás valóban indokolt, például a beszerzést az ország több különböző pontján kell teljesíteni.
A módosítási javaslatnak a munkaadók érdekképviseletei által leginkább vitatott része éppen e szabályokkal kapcsolatos. Az Érdekegyeztető Tanács Gazdasági Bizottságában e téma körül kialakult eszmecserében a munkaadók vitatták, hogy a tervezet szerinti szabály megfelelne a gyakorlat diktálta követelményeknek. Véleményük szerint inkább elősegíti, mintsem megakadályozza a monopolhelyzetek kialakulását, míg a törvényt előkészítők állították, hogy az egészséges verseny a javasolt rendszer mellett is megvalósítható.
Az érdekképviseletek nem tartották elfogadhatónak az érvelést, mert az inkriminált szabály a monopolhelyzetben levő ajánlatkérők esetében sem teszi lehetővé a mennyiség szerinti megosztást, így egy-egy azonos típusú termék előállítóinak a rendeléshez mért szűk kapacitása eleve megakadályozhatja a versenyben való részvételt. Ugyanis egy monopolhelyzetű beszerző (legtöbb esetben az állam vagy intézményei) a közbeszerzési eljárás miatt monopolhelyzetű beszállítókat teremt. A munkaadók tiltakoztak a versenyszabadság ilyetén való korlátozása ellen, és nem fogadták el azt az érvelést, hogy az eddig minden gazdálkodó számára elrendelhető központosított közbeszerzés a jövőben csak az állami tulajdonú intézményekre lesz kötelező, ugyanis az új törvényben sem lesz eljárási szabály a központosított közbeszerzésekre. A kormányzati álláspont szerint a probléma a törvény alapján megoldható, éppen azért nincs fix eljárási rend, hogy a nagyobb rugalmasság garantálható legyen. Mindemellett a törvény végleges elfogadtatása előtt megvizsgálják a további megoldási lehetőségeket.
Kedvezmények a kicsiknek
– Sok kis- és középvállalkozás számára azért volt elérhetetlen egy közbeszerzési pályázatban való részvétel, mert anyagi erejét, likviditási lehetőségeit meghaladta a dokumentáció ellenértékének és az ajánlati biztosítéknak a kifizetése. Az új szabályok korlátozzák e kötelezettségek értékét azzal, hogy "a dokumentáció ellenértékét az annak előállításával és az ajánlattevők részére történő rendelkezésre bocsátásával kapcsolatban, a közbeszerzési eljárásra való tekintettel felmerült költséget alapul véve kell megállapítani", és "a biztosíték értékét az ajánlati kötöttség megsértése esetén az ajánlatkérőnél előreláthatólag felmerülő veszteség mértékére tekintettel kell megállapítani". Ez ugyan még mindig elég tág határokat nyújt, de bizonyos mértékig kizárható a törvényhely rosszindulatú alkalmazása, az erőfölénnyel való visszaélés.
– A közbeszerzési eljárás alaki szabályai is a gyakorlati követelmények szerint módosulnak. Lehetővé válik, hogy ha egy ajánlatban kizárólag formai hiba van (például nem jó az aláírás, nem elég a példányszám stb.), akkor 10 napon belül legyen mód a hiánypótlásra. Az ajánlaton azonban módosítani nem lehet. Külön szabályozás vonatkozik a számítási hibák kezelésének módjára.
– Neuralgikus pontja volt, s a jelek szerint az is maradt a közbeszerzési törvénynek az úgynevezett kizárási okokkal kapcsolatos szabályozás. Ezen belül is az egy évnél régebben lejárt köztartozásokkal kapcsolatban volt és maradt gyakorlati probléma. A törvény, mint ismeretes, előírja a nemleges igazolások csatolását a közbeszerzési törvény szempontjából releváns köztartozások (adó, illeték, tb, elkülönített állami alapok) tekintetében. Ám, mivel az e körbe tartozó helyi adókat és illetékeket nem központilag, hanem helyi szinten tartják nyilván, még egy országos hálózatú cég is gyakorlatilag képtelen az igazolásokat teljeskörűen beszerezni. Ezért az új törvényjavaslat az illeték helyett a gazdálkodás szempontjából egyébként is fontosabb nemleges vámtartozási igazolás bemutatását írja elő, a helyi adók vonatkozásában pedig az érintett önkormányzatok határozhatják meg, hogy a székhely szerinti korrekt adófizetés lehet feltétel. Valamelyest az is segít majd eligazodni az "igazoláserdő"-ben, hogy a jövőben a hatóságok által kiállított nemleges igazolások egy évig megtartják érvényüket.
– Egyértelművé válnak a részvételi felhívás visszavonásának és a részvételi határidő meghoszszabbításának szabályai. Ezekre, mint az eljárás első szakaszára vonatkozó szempontokra, legfeljebb a részvételi határidő lejártáig kerülhet sor. Idetartoznak a részvételre jelentkezők alkalmasságának elbírálási szempontjai is, de az ajánlati szakban is lényeges előírásokat, mint például a teljesítés határideje vagy helye, hirdetménnyel az ajánlattételi szak határideje lejártáig lehet módosítani. Nem tartozik e körbe a beszerzés tárgya és mennyisége, mivel ezek olyan lényeges adatok, melyeket az ajánlattételi szakban már nem lehet változtatni.
Ösztönzés a jogkövető magatartásra
– Jó néhány rendelkezés született annak érdekében, hogy a közbeszerzési eljárásokban részt vevők ösztönözve legyenek a törvény betartására. Ezt lenne hivatott szolgálni, többek között, hogy több évig tartó beruházás értékét csak a teljes és nem részekre bontott beruházást alapul véve lehet meghatározni. Az esetleges jogorvoslati eljárást megkönnyítendő kívánják bevezetni azt a szabályt, amely szerint kötelező a megkötött szerződésről a gazdasági forgalom tájékoztatása, ha a szerződés egy évnél hoszszabb, vagy határozatlan időre szól és értéke a szerződéskötéskor eléri a közbeszerzési törvény szerinti értékhatár felét.
– A jövőben egy ajánlás kiírója nem mentesülhet automatikusan a beérkezett ajánlatok elbírálásának kötelezettsége alól azáltal, hogy az elbírálást határidőn belül nem végzi el és nem hirdeti ki, mivel az új szabályok szerint haladéktalanul köteles lesz pótlólag eleget tenni jogszabályi kötelezettségének.
– Igen fontos módosítás – főleg a kis- és középvállalkozások szempontjából, hogy – összhangban a pénzforgalom rendjére vonatkozó jogi szabályozással – a törvény előírja: igazolt teljesítés esetén, ha a kifizetés teljesítésének határideje eredménytelenül telt el, az ajánlattevőként szerződést kötő fél azonnali beszedési megbízást nyújthat be az ajánlatkérő bankszámlája terhére. Ennek azért van különös jelentősége, mert a közpénzek felett rendelkező közintézmények fizetési késedelembe esése kiemelten negatív üzenet a gazdasági élet szereplői számára. E szabályozás csak a kincstári körbe tartozó ajánlatkérőkre vonatkozik, az egyéb gazdálkodó szervezeteknél marad a régi kielégítési sorrend.
Mindezeken túlmenően a törvénymódosítás még jó néhány garanciális szabályt fogalmaz meg a jogorvoslati eljárásokkal kapcsolatban.
A közbeszerzési törvény módosítása tekintetbe veszi az Európához való csatlakozás jogharmonizációs követelményeit is, és ezért számos szakaszban érinti azokat a szabályokat, melyek átalakítása révén az európai uniós irányelveket is figyelembe lehet venni.
