Összeférhetetlenség a közszolgálatban

Laikusként azt hihetnénk, hogy a közszolgálati dolgozók befolyásmentes, elfogulatlan munkavégzése olyan alapkövetelmény, amelyet mindenki megért. A köztisztviselők oldaláról ez a kérdés már nem ennyire egyértelmű, hiszen ha az egyszerű állampolgárt megilleti a másodállás, akkor ő miért ne dolgozhatna máshol a munkaidején túl. De vajon korrekt döntés születik-e az ügyünkben, ha a település jegyzője – felügyelőbizottsági tag lévén a konkurencia társaságában – ellenérdekeltje cégünknek.

Az összeférhetetlenség

A munkaadó alapvető érdeke, hogy a köztisztviselő munkaerejét, tehetségét teljes munkaidőben a feladatainak folyamatos (hivatásszerű) végrehajtására fordítsa. Emiatt a köztisztviselő – a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint a jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével – a munkavégzéssel járó egyéb és további jogviszonyt csak a munkáltatói jogkör gyakorlójának engedélyével létesíthet. Ez a szabály nemcsak a köztisztviselő hivatásszerű munkavégzésének védelmét, hanem a köztisztviselő anyagi függetlenségének megőrzését is szolgálná. Ehhez azonban mindenekelőtt olyan illetmény-előmeneteli rendszert kellene megteremteni, amely a köztisztviselői hivatás anyagi függetlenségét is megfelelően biztosítja. A gyakorlatban problémát okoz „a munkavégzéssel járó egyéb és további jogviszony" kitétel értelmezése. A helyes értelmezés szerint összeférhetetlennek minősül minden egyéb (második) jogviszony (munka-, közalkalmazotti, polgárjogi, közszolgálati jogviszony), amely konkrét munkavégzésre irányul.

A munkáltatói jogkör gyakorlójának írásbeli engedélyével a köztisztviselő olyan jogviszonyt is létesíthet, amely egyébként összeférhetetlenségi tilalom alá esne. A munkáltatói jogkör gyakorlója ez esetben mérlegeli az egyéb munkavégzés lehetőségét, annak összeegyeztethetőségét a köztisztviselő feladatkörével, s mindezeket a törvényi szabályokkal összevetve hozza meg döntését. A határozattal szemben a köztisztviselő kifogással nem élhet, bírósághoz (keresettel) nem fordulhat, mivel a döntést a munkáltató mérlegelési jogkörében hozza meg.

Az összeférhetetlenség szempontjából az ügykezelőket és a fizikai alkalmazottakat is köztisztviselőknek kell tekinteni. E passzus elvi alapja az, hogy az ügykezelő és a fizikai alkalmazott tevékenysége közvetlenül kapcsolódik a közigazgatás érdemi működéséhez, ezért szükséges, hogy a köztisztviselői összeférhetetlenség rájuk is vonatkozzon.

Együttalkalmazási tilalom

Klasszikus összeférhetetlenségi szabályt fogalmaz meg a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban Ktv.) 9. § (1)–(2) bekezdése, eszerint nem létesíthető közszolgálati jogviszony, ha a köztisztviselő ezáltal hozzátartozójával irányítási, felügyeleti, ellenőrzési vagy elszámolási kapcsolatba kerülne. E rendelkezés nemcsak a közigazgatási szerv zavartalan működését hivatott biztosítani, hanem a köztisztviselő érdekét is szolgálja, ugyanis a hozzátartozói kapcsolat folyamatosan arra kényszerítené a dolgozót, hogy igazolja: a hozzátartozói kapcsolat ellenére is helyesen, befolyásmentesen járt el. Az együttalkalmazás tilalma a jogviszony létesítését kizárja, a nemkívánatos összefonódást akadályozza meg. Az együttalkalmazási tilalom a közszolgálati jogviszony létesítésénél alkalmazási tilalmat, fennálló jogviszony esetében pedig összeférhetetlenséget jelent.

Köztisztviselő vagy képviselő

Az államhatalmi ágak elválasztásának követelményeiből fakad az az összeférhetetlenségi ok, amely szerint a köztisztviselő nem lehet helyi önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működik. E szabályt az Alkotmánybíróság is megvizsgálta, s döntésében kifejtette, hogy a Ktv. előbbi rendelkezése indokolt összeférhetetlenségi szabályt állapít meg. Ezzel a köztisztviselőnek sem a választójoga, sem a közhivatal viseléséhez való joga nem szenved csorbát, ez az összeférhetetlenségi szabály nem korlátozza a köztisztviselőt az alkotmányban biztosított aktív és passzív választójoga gyakorlásában. Nincsen ugyanis akadálya annak, hogy a köztisztviselő a helyi önkormányzati választásokon jelöltként induljon, és a választásokon őt helyi önkormányzati képviselővé – akár az őt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén működő helyi önkormányzat képviselőjévé is – megválasszák. Ha a választás eredményeként összeférhetetlenségi helyzet keletkezik, a köztisztviselő köteles az összeférhetetlenségi okot bejelenteni és megszüntetni, ha ezt nem teszi meg, akkor a törvény erejénél fogva szűnik meg a közszolgálati jogviszonya.

Tartalmi összeférhetetlenség

Az előzőekben tárgyalt formai összeférhetetlenségi szabályok mellett tartalmi összeférhetetlenségi esetekről is rendelkezik a Ktv. A tartalmilag összeférhetetlen helyzetek közvetlenül veszélyeztetik a köztisztviselő pártatlan, befolyástól mentes tevékenységét, függetlenül attól, hogy azok munkavégzés formájában jelennek meg vagy sem. Ennek megfelelően a köztisztviselő nem végezhet olyan tevékenységet, amely hivatalához méltatlan, vagy amely a pártatlan, befolyástól mentes tevékenységét veszélyeztetné. Ezekben az esetekben a köztisztviselő még a munkáltatói jogkör gyakorlójának engedélyével sem folytathatja az e körben felmerülő ún. „tiltott" tevékenységet.

A pártatlan, befolyástól mentes közszolgálat legfőbb biztosítéka, hogy a köztisztviselő tartózkodik a politikai véleménynyilvánítástól, lojális a mindenkori politikai vezetéssel szemben. Fontos követelmény, hogy a köztisztviselő a pártsemleges és politikailag független közigazgatás érdekében ne viseljen pártban tisztséget, s ne vállaljon a párt nevében vagy érdekében nyilvános közszereplést. A törvény nem zárja ki, hogy a köztisztviselő alkotmányos jogát gyakorolja, nem ellentétes tehát a törvénynyel, ha az illető tagja valamely pártnak, s ezzel összhangban aktívan részt vesz a párt belső életéhez kapcsolódó rendezvényeken, párttagsági minőségében kifejti véleményét. Ezt azonban élesen el kell határolni a köztisztviselői minőségében kifejtett tevékenységétől, közszereplésétől.

Gazdasági társasági tagság

A közigazgatási, valamint a gazdasági funkciók nemkívánatos öszszefonódása veszélyeket rejthet, ezért nem engedhető meg, hogy a köztisztviselő döntését, intézkedését saját gazdasági érdeke befolyásolja, már csak azért sem, nehogy a közvélemény a köztisztviselő tisztességét erre hivatkozással megkérdőjelezhesse. Számos esetben fordul elő, hogy a köztisztviselő gazdasági társaság tagja. A hatályos jogszabály nem tiltja meg ugyan az igazgatótanácsi, felügyelőbizottsági tagságot, illetve hogy a köztisztviselő gazdasági társaságban vezető tisztséget töltsön be, azonban korlátozást vezet be az olyan esetekre, ha a felsorolt tisztségek bármelyikének ellátása és ezzel egyidejűleg meglévő köztisztviselői jogviszony veszélyeztetné a köztisztviselő befolyástól mentes tevékenységét. Ez a rendelkezés a visszás helyzetek megelőzését szolgálja, s megnöveli a munkáltatói jogkört gyakorló vezető felelősségét is, mivel az egyéb jogviszony végzéséhez szükséges engedély megadásáról ő dönt. Az összeférhetetlenség szempontjából ilyenkor is azt kell vizsgálni, hogy a tulajdonosi jogosítványok gyakorlása mellett történik-e konkrét, személyes munkavégzés – hiszen a személyes munkavégzés összeférhetetlenséget eredményez. A Ktv. módosításának hatálybalépése – 1997. szeptember 15-e – után már a közszolgálati jogviszony létesítésekor vizsgálni kell, hogy az ellátott gazdasági tisztség összefér-e a köztisztviselőként ellátandó tevékenységgel. A vezetői megbízással rendelkező köztisztviselő azonban ilyen funkciót egyáltalán nem – még vezetője engedélyével sem – tölthet be. Ha a munkáltató összeférhetetlennek ítéli a helyzetet, a köztisztviselő viszont ragaszkodni kíván mindkét funkcióhoz, akkor köztisztviselői jogviszonya a törvény erejénél fogva megszűnik, illetve létre sem jöhet. Abban az esetben, ha a köztisztviselő az állam vagy az önkormányzat mint tulajdonos javaslatára tölt be a tisztséget, díjazásban nem részesülhet.

A jegyzőre vonatkozó különös szabályok

Ismeretes, hogy az összeférhetetlenség tekintetében a Ktv. – indokoltan – igen szigorú szabályokat állapít meg a vezetői megbízású köztisztviselőkkel szemben. Mindez természetesen a jegyzőkre is érvényes. A jegyző másik önkormányzatnál még határozott idejű vagy részmunkaidős kinevezés formájában sem láthat el jegyzői feladatokat, mivel az összeférhetetlenség a munkavégzéssel járó egyéb jogviszonyra – ideértve a második közszolgálati jogviszonyt – is kiterjed. Ez alól egy kivétel van, ha a közszolgálati jogviszony létesítése másik – egyébként kinevezett, de távol lévő – jegyző helyettesítése céljából történik. Erről a két érintett képviselő-testületnek kell megállapodnia. A Ktv. a jegyző esetében is alkalmazni rendeli az együttalkalmazás tilalmának általános szabályát, amely a nemkívánatos összefonódásokat akadályozza meg. A főszabálytól eltérően egyébként a munkakapcsolat nem tekinthető irányítási, felügyeleti, ellenőrzési, valamint elszámolási viszonynak, ezért nem tilos, hogy a községi jegyző hozzátartozója valamely önkormányzati intézmény beosztott alkalmazottja legyen. Intézményvezető viszont csak akkor lehet, ha a képviselő-testület az összeférhetetlenség alól felmentést ad.

A jegyző és a társaságok

Nem esik korlátozás alá az, hogy a jegyző tulajdonosként, társtulajdonosként vagy résztulajdonosként részt vegyen bármilyen – természetesen az önkormányzat érdekkörét nem érintő – vállalkozásban. Ilyen lehet pl. az, ha a jegyző betéti társasághoz kültagként csatlakozik, illetve más gazdasági társaság résztulajdonosa lesz, mivel az nem jelent munkavégzéssel járó egyéb jogviszonyt. Tehát jegyző, illetve közigazgatási vezető is lehet tulajdonosa, társtulajdonosa, résztulajdonosa vállalkozásnak, de minden esetben figyelemmel kell lenni arra, hogy nem folytathat olyan tevékenységet, amely hivatalához méltatlan. Felügyelőbizottsági tagságot vállalhat a jegyző, de tagként nem élhet vissza jegyzői tisztségével, s jegyzőként nem hozhatja előnyösebb helyzetbe azt a szervezetet, amelynek felügyelőbizottságában tagként közreműködik.

A jegyző pártpolitikai semlegessége

Az összeférhetetlenségi szabályok szerint a pártsemleges és politikailag független helyi közigazgatás biztosítása érdekében a jegyző sem viselhet pártban tisztséget, nem vállalhat párt nevében vagy érdekében nyilvános közszereplést. Itt kell megjegyezni, hogy a párttevékenységgel kapcsolatos összeférhetetlenségi szabály jóval enyhébb a fejlett demokráciák közszolgálati rendszeréhez képest. Így pl. az angol szabályok értelmében, ha a köztisztviselő képviselő-választáson indul, közszolgálati jogviszonyáról véglegesen köteles lemondani. Ennek indoka, hogy a köztisztviselő a magatartásával kinyilvánítja politikai álláspontját, s ezért ettől fogva a pártatlan, befolyástól mentes szolgálat tőle már nem várható el. A magyar szabályokkal nem ellentétes, ha a jegyző párttag, s ezzel összhangban aktívan részt vállal a párt belső életéhez kapcsolódó rendezvényeken. A párt különböző rendezvényein való szereplés addig egyeztethető össze a pártsemlegességből fakadó törvényi követelménnyel, ameddig a jegyző közreműködése nem terjed túl a párt szervezeti keretein, magatartása nem teszi őt a politikai élet szereplőjévé. Mindenképpen hangsúlyozni kell, hogy a fentiekhez hasonló szereplést élesen el kell határolni a jegyzői minőségben kifejtett tevékenységtől. Ennek megfelelően a jegyző nem tüntetheti fel magát közigazgatási szervének képviselőjeként, és nem tehet nyilatkozatot közigazgatási szervének nevében a párt különböző rendezvényein.