Előző számunkban bemutattuk a közigazgatási bíráskodás történetét, most a hazai gyakorlatot ismerteti szerzőnk.
A közigazgatási határozat bíróság előtti megtámadásának általános feltételei
Ügyfél, törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél
Az 1957. évi IV. törvény (Áe.) 72. §-ának (1) bekezdése értelmében a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél kérheti, ami azt jelenti, hogy az eljárás tárgyát képező ügy a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet jogát vagy jogos érdekét érinti. Az ügyfél fogalmát az Áe. 3. §-ának (4) bekezdése definiálja, tipikusan ügyfélnek minősül az, aki az eljárást kezdeményezi, illetve akivel szemben a közigazgatási szerv eljárást folytat.
Magyarázatra szorul a törvényes érdekében sérelmet szenvedett fél meghatározása, aki nyilvánvaló, hogy az államigazgatási eljárásban nem volt ügyfél, de az adott ügy kapcsán jogszabályban rögzített érdekeinek sérelme megállapítható. Ilyennek lehet tekinteni például azt a személyt(eket), aki nagyobb építkezés, beruházás kapcsán nem minősül a beruházással érintett ingatlan közvetlen szomszédjának, de a beruházás a felmerülő környezeti hatások miatt érinti.
Jogszabálysértés
A közigazgatási határozat megtámadásának következő általános feltétele, hogy azt jogszabálysértésre hivatkozással kell kérni. A jogszabálysértés megvalósulhat anyagi, illetve eljárási jogszabály megsértésével. Az eljárási jogszabálysértésnél azonban fontos megjegyezni, hogy az csak akkor képezheti a bírósági felülvizsgálat alapját, ha az eljárási jogsérelem olyan mértékű, hogy az kihat az ügy érdemére, illetve magára a döntésre is. A jogszabálysértésre hivatkozás nem azonos annak pontos jogszabályi megjelölésével, ezért a gyakorlat szerint elegendő, ha az ügyfél, illetve a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél keresetlevélben tartalmilag megjelöli a jogszabálysértést.
Itt kell megemlíteni a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának problémáját. A közigazgatási anyagi jogszabályok jelentős része a döntés meghozatalakor mérlegelési lehetőséget biztosít az eljáró hatóságnak. Az itt felmerülő elméleti probléma lényege az, hogy a döntés alapjául szolgáló jogszabály több, egyaránt törvényes döntési lehetőséget biztosít a hatóságnak. Ezek közül a hatóság mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy a döntési lehetőségek közül melyiket választja. A bírói gyakorlat arra az álláspontra helyezkedik, hogy az ilyen típusú határozat felülvizsgálatának is helye lehet, mivel a mérlegelési jogkörben hozott határozatnál is lehet jogszabálysértő a döntés.
Az ügy érdemében hozott határozat
A harmadik általános feltétel, hogy az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát engedi meg a törvény. Érdemi határozatnak minősül az a közigazgatási határozat, amelyben a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező közigazgatási szerv az ügy tárgyát képező anyagi jogi kérdést végérvényesen dönt el, illetőleg szankciót alkalmaz. Ebből következően önálló bírósági felülvizsgálatnak nem lehetnek tárgyai az eljárási határozatok, mivel azok az államigazgatási eljárás során felmerülő eljárási kérdésekben foglalnak állást, ezért az ügy tárgyát képező anyagi jogi kérdéssel nincsenek közvetlen kapcsolatban. A kialakult bírói gyakorlat nem minősíti érdemi határozatnak a közigazgatási határozat végrehajtását szolgáló határozatokat sem, figyelemmel arra, hogy ezek nem anyagi jogi kérdést döntenek el.
Az érdemi határozat fogalmával összefüggésben ki kell emelni, hogy érdemi határozatnak csak az anyagi jogi kérdést végérvényesen eldöntő határozat tekinthető. Éppen ezért nem kerülhet sor az olyan közigazgatási határozat felülvizsgálatára, amelyben a másodfokú hatóság az elsőfokú hatóság határozatát megsemmisíti, és az eljárási hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezi. Ebben az esetben ugyanis nincs az anyagi jogi kérdést végérvényesen eldöntő határozat.
A fellebbezési jog kimerítése
Az Áe. 72. § (2) bekezdése kimondja, hogy a bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél a fellebbezési jogát kimerítette. Amennyiben az adott ügyben nincs fellebbezési lehetőség, úgy e feltétel teljesülését nem kell vizsgálni, mivel ilyenkor – általában – közvetlenül lehet a bírósághoz fordulni. A fellebbezési jog kimerítésének hiányában a határozat bírósági felülvizsgálatára nem kerülhet sor. Fellebbezés hiányát kell megállapítani akkor is, ha az ügyfél elkésetten fellebbez, és a fellebbezést a másodfokú hatóság ebből az okból elutasítja.
Felügyeleti intézkedés
Sajátos helyzetet jelent az Áe. 71. §-ában szabályozott felügyeleti intézkedés alkalmazása. A felügyeleti intézkedés a jogszabálysértő közigazgatási határozat felettes szerv általi hivatalból történő orvoslásának eszköze. Előfordulhat, hogy a felügyeleti intézkedés körében hozott határozat sérti az ügyfél érdekét.
A felügyeleti intézkedést tartalmazó határozat ellen az ügyfél nem fellebbezhet. A bírói gyakorlat ezt a problémát úgy oldja fel, hogy a felügyeleti intézkedés körében hozott határozatot úgy tekinti, mint amely ellen a fellebbezés kizárt, ezért az Áe. 72. § (2) bekezdés második fordulata szerinti bírósági felülvizsgálatára van lehetőség.
Végrehajtás halasztva
Az általános feltételek körében további fontos szabály, hogy a keresetlevél bírósághoz történő benyújtásának általában halasztó hatálya van a közigazgatási határozat végrehajtására. A halasztó hatályt rendező törvényhely azonban megadja a felhatalmazást a közigazgatási szervnek, hogy határozatát a közérdeke vagy az ügyfél nyomós érdekére tekintettel azonnal végrehajthatóvá nyilvánítsa [Áe. 72. § (3) bekezdés]. Ilyenkor a keresetlevél benyújtásának nincs halasztó hatálya a határozat végrehajtására.
Az azonnali végrehajtás elrendelése jelen esetben kivételes eszköz, mert csak meghatározott feltételek fennállásakor (pl.: közérdek) rendelheti el a hatóság. Ez mégsem jelent biztos végrehajthatóságot, mivel a közigazgatási ügy érdemében hozott határozatot megtámadó fél kérheti a bíróságtól a végrehajtás felfüggesztését. A bíróság végzéssel az azonnali végrehajthatóságot is felfüggesztheti, amelynek az a jogi következménye, hogy a közigazgatási határozat végrehajtására csak a jogerős bírósági döntést követően kerülhet sor.
A bírósági felülvizsgálat alól kivett ügyek
A közigazgatási bíráskodás egyik fontos kérdése, hogy az kiterjedjen-e minden közigazgatási határozatra. Valamennyi bíráskodási modell ennek elérésére törekszik, de vannak olyan ügyek, ahol az adott típusú határozat bírósági felülvizsgálata kizárt.
A magyar jogi megoldás lényegében abból indul ki, hogy a bírói út általánosan rendelkezésre álló jogorvoslati eszköz, korlátozására csak törvényi rendelkezés alapján van lehetőség. Ezzel a megoldással él az Áe. 72. § (4) bekezdése, amikor meghatározza azokat az ügyeket, ügycsoportokat, amelyekben nincs lehetőség a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára. Az ilyen típusú szabályozást negatív taxációnak nevezzük. Az itt felsorolt ügyek, ügycsoportok jó része olyan, amely a közigazgatási szervek operatív beavatkozását igényli, éppen ezért a konkrét ügy jellegére tekintettel a bírói felülvizsgálat biztosításának lehetősége nem célszerű. Példaként említhetők azok a közigazgatási határozatok, amelyek ideiglenes jellegűek, és a jogszabályban meghatározott határidőn belül végleges határozatot kell hozni. Ebben az esetben a határozat bírósági felülvizsgálatát az ideiglenes jelleg zárja ki, mivel az ilyen határozat hatálya addig marad fenn, amíg a végleges határozat megszületik, amely már – az általános feltételek fennállása esetén – bíróság előtt megtámadható határozatnak minősül.
Nincs továbbá helye a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának az államhatár rendjének védelmével összefüggésben hozott államigazgatási határozat ellen sem. Ezekben az ügyekben ugyanis a közigazgatási szervek gyors és operatív beavatkozására van szükség, a bírósági felülvizsgálat a várható hosszabb időtartam miatt célszerűtlen lenne.
A negatív taxáció teljes felsorolásától a két ismertetett példán kívül eltekintek, bár azt mindenképpen fontos megjegyezni, hogy a jogalkotó a bírósági felülvizsgálat alól kivett ügycsoportok körét a közigazgatási ügyek szűk körében érvényesíti.
Szabálysértési ügyben hozott határozatok
A bírósági felülvizsgálat kizártságához kapcsolódva külön kell szólni a szabálysértési ügyben hozott határozatok bírósági felülvizsgálatának helyzetéről. Az Áe. 3. § (7) bekezdése szerint a törvény hatálya a szabálysértési eljárásra nem terjed ki, ezért a szabálysértési ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálatát közigazgatási per keretében nem lehet kezdeményezni, illetve másféle bírósági eljárásban sem. A jelenlegi szabályozás (1968. évi I. tv.) a bírósági felülvizsgálat vonatkozásában természetesen alkotmányos alapjogi kérdéseket is felvet, különös tekintettel az Európai Emberi Jogi Egyezményre, a bírósághoz fordulás joga tekintetében.
Időközben az Országgyűlés 1999. június 15-én elfogadta az új szabálysértési törvényt (1999. évi LXIX. tv.), amely 2000. március 1-jén lép hatályba. Az új törvény a szabálysértési ügyekben a bíróság előtti eljárást a X. fejezetében intézményesíti, de a bíróság előtti eljárás sajátos szabályok alapján történik.
A bíróság előtti eljárás szabályai
A közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára vonatkozó eljárási szabályokat a Polgári perrendtartás XX. fejezete tartalmazza. A felülvizsgálat a megyei bíróság hatáskörébe tartozik, a bíróság illetékességét az első fokon eljárt közigazgatási szerv székhelye határozza meg. A közigazgatási per tárgya a közigazgatási határozat törvényessége. A bíróság a per során azt vizsgálja, hogy a keresettel megtámadott közigazgatási határozat mennyiben felel meg a vonatkozó jogszabályoknak.
A közigazgatási perben a bíróság az ellenérdekű felek jogvitáját dönti el. A közigazgatási per tárgyát a közigazgatási határozat törvényessége képezi, a bíróság végső soron ebben a kérdésben foglal állást. A közigazgatási perben a felperesi pozícióban lévő ügyfél, illetve az alperes közigazgatási szerv perbeli jogai és lehetőségei a törvény szerint egyenlőek. A perben felperesi oldalon a határozatot sérelmesnek tartó, az államigazgatási eljárásban ügyfélként részt vevő személy, szervezet áll, illetőleg az, aki korábban ügyfélként nem vett részt ugyan az eljárásban, de a határozat a törvényes érdeket sérti. Az alperes mindig az a közigazgatási szerv, amelyik a felülvizsgálni kért határozatot hozta.
A keresetlevelet a felülvizsgálni kért határozat közlésétől számított 30 napon belül kell benyújtani. A keresetlevél benyújtható az elsőfokú közigazgatási szervnél, illetőleg az illetékes bíróságnál is. A közigazgatási szerv köteles a keresetre írásban nyilatkozni, illetve a közigazgatási iratokat megküldeni a bíróságnak. A bíróság a közigazgatási per folyamán akár hivatalból, akár kérelemre elrendelheti a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztését.
A közigazgatási per időtartama alatt előfordulhat, hogy a megtámadott határozatot hozó közigazgatási szerv saját hatáskörben kívánja a határozatot felülvizsgálni, vagy a felettes közigazgatási hatóság indított ezért eljárást, illetve a határozat ellen időközben az ügyész óvást nyújtott be. A bíróság ilyenkor 30 napos időtartamra felfüggeszti a per tárgyalását, s amennyiben az új közigazgatási határozat eleget tesz a felperes kereseti kérelmének, megszünteti a pert. Amennyiben az új közigazgatási határozat csak részben tesz eleget a felperesi keresetnek, a bíróság csak abban a részében szünteti meg a pert, a fennmaradó vitás kérdésekben pedig tovább folytatja az eljárást.
A bíróság döntései a perben
A bíróság döntési lehetősége attól függ, hogy a megtámadott közigazgatási határozat jogszabálysértő-e. Amennyiben a határozat megfelel az irányadó jogszabályoknak – azaz a bíróság nem állapít meg jogszabálysértést – a bíróság elutasítja a felperes keresetét.
Amennyiben a bíróság megállapítja, hogy a keresettel megtámadott közigazgatási határozat jogszabálysértő, úgy az ügy jellegétől függően többféle döntést hozhat:
- A bíróság legáltalánosabb döntési formája a kasszációs jogkör gyakorlása, amely azt jelenti, hogy a jogszabálysértő közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezi, és a közigazgatási szervet új eljárás lefolytatására kötelezi. A bírói ítélet annyiban sajátos, hogy az ítélet rendelkező része mellett annak indokolása is kötelező a közigazgatási szervre, annak tartalmát a megismételt államigazgatási eljárás és a határozathozatal során köteles figyelembe venni.
- Sajátos esete a bíróság döntésének, amikor a jogszabálysértő közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezi, azonban új eljárást nem rendel el. Erre általában akkor kerül sor, amikor a közigazgatási szerv hivatalból indította meg az államigazgatási eljárást.
- A bíróság a reformatórius jogkört is gyakorolhatja. A reformatórius jogkör arra jogosítja fel a bíróságot, hogy megváltoztassa a közigazgatási határozatot, és ennek nyomán a közigazgatási ügyet – új hatósági eljárás elrendelése nélkül – végérvényesen eldöntse. A reformatórius jogkör gyakorlásának korlátját az képezi, hogy a bíróság a megváltoztatási jogkörével csak akkor élhet, ha törvény erre kifejezetten feljogosítja. A megváltoztatható határozatok körét az anyagi jogi törvények, illetve a Polgári perrendtartás 339. § (2) bekezdése határozza meg.
A bíróság a közigazgatási per érdemében – a közigazgatási határozat törvényessége kérdésében – mindig ítélettel dönt.
Fontos szabály a bírósági döntés jogereje tekintetében, hogy amennyiben a bíróság az ügy érdemében határozott, úgy a közigazgatási szervnél ugyanabban az ügyben azonos tényállás mellett nincs helye új eljárásnak. Ez a rendelkezés a bíróság által elbírált közigazgatási határozat stabilitását szolgálja, amely azt jelenti, hogy a bírósági döntés egyaránt kötelező a közigazgatási hatóságra és az ügyfélre is.
Varga Jenő
