Jogharmonizáló

Az Európai Unió Tanácsa 2006. novemberben fogadta el a Zöld Könyvet, amely korunk piacgazdaságának munkajogi kihívásaira keresi a választ. A bevezető oldalak célokról és a jelenlegi helyzet értékeléséről szólnak. Megfogalmazódnak az uniós fellépést kívánó legfőbb kérdések, a rugalmas és mindenkit befogadó munkaerőpiac megteremtésének igénye. A dokumentum – többek között – foglalkozik a munkaidő-beosztás, a munkavállalói mobilitás és az illegális munka kérdéseivel. A problémákkal és a megoldás igényével szembesülünk nap mint nap idehaza is. A Zöld Könyv ismertetése az első részben a problémák ismertetésén, a tendenciákon át azokig a kérdésekig jut el, amelyre az új munkajognak is választ kell találnia.

Bevezetés és célok

A Zöld Könyv (ZK) célja nyilvános vita indítása az Unióban arról, miként fejlődhet a munkajog annak érdekében, hogy támogassa a lisszaboni stratégia célkitűzéseit, azaz a fenntartható növekedés elérését több és jobb munkahely teremtésével. A ZK megállapítja: a munkajog korszerűsítése alapvető elem a munkavállalók és a vállalatok alkalmazkodásának sikeréhez vezető úton. A dokumentum szerint ezt a célkitűzést a teljes foglalkoztatottság, a munkaerő-termelékenység és a szociális kohézió közösségi célkitűzésének fényében kell követni. Mindez egyébként összhangban áll az Európai Tanács felhívásaival, melyek szerint mobilizálni kell valamennyi megfelelő nemzeti és közösségi forrást, hogy elő lehessen segíteni a képzett és alkalmazkodóképes munkaerő, illetve olyan munkaerőpiac kialakítását, amelyek szembe tudnak nézni a globalizáció és az öregedő európai társadalmak együttes hatásából származó kihívásokkal. Ahogy a Bizottság a növekedés és munkahelyteremtés terén elért haladásról szóló 2006. évi jelentése hangsúlyozza: "Az európai munkaerőpiacok alkalmazkodóképességének növelése létfontosságú a gazdasági tevékenység és a magas termelékenység előmozdításához."

A kétpólusú munkaerőpiac elkerülése

Az európai munkaerőpiacok a ZK szerint azzal a kihívással néznek szembe, hogy a nagyobb rugalmasságot a biztonság maximalizálásával kell ötvözniük mindenkire vonatkozóan. A munkaerőpiacon a rugalmasságra való törekvés egyre változatosabb munkaszerződési formákat szült, amelyek a foglalkoztatás mértékét, a jövedelembiztonságot, valamint a kapcsolódó élet- és munkakörülmények viszonylagos stabilitását illetően jelentősen eltérhetnek a hagyományos szerződési mintától.

Egy 2003-ban kelt, az Európai Foglalkoztatási Munkacsoportnak az Európai Tanácshoz intézett jelentése megállapította: az állandóan foglalkoztatott "belső és külső munkaerő" – ideértve a munkanélkülieket, a munkaerőpiacról visszavonultakat, valamint a bizonytalanul és nem hivatalosan alkalmazottakat – között megosztott, kétpólusú munkaerőpiac jöhet létre. Ez utóbbi kategória homályos terület. Olyan, ahol az alapvető munkavállalói és szociális védelmi jogok jóval kisebb jelentőségűek, ami a jövőbeli foglalkoztatási kilátásokat illetően bizonytalanságot kelt, továbbá kihatással van a magánélet fontos döntéseire is (például biztos lakhatás, családtervezés stb.). A ZK szerint a foglalkoztatottság alternatív módjainak alkalmazása még elterjedtebbé válhat, ha nem tesznek lépéseket a hagyományos szerződés átalakítására annak érdekében, hogy nagyobb rugalmasságot biztosítsanak a munkavállalóknak és vállalatoknak egyaránt. Ennek megfelelően a munkacsoport felkérte a tagállamokat, hogy értékeljék és szükség esetén változtassák meg a hagyományos szerződések rugalmasságát olyan területeken, mint például a felmondási idő, az egyoldalú vagy közös megegyezésen alapuló megszüntetés költségei és eljárásai vagy a jogellenes jogviszony-megszüntetés meghatározása.

A munkaügyi jogszabályok kiigazításának szükségességét hangsúlyozza a ZK, hogy előmozdítsa a rugalmasság összehangolását a foglalkoztatási biztonsággal, és csökkentse a munkaerőpiac megosztottságát. A szociális párbeszéd szintén fontos szerepet játszik a kollektív és/vagy munkáltatói szintű megoldások kialakításában, amely lehetővé teszi egyes alkalmazotti csoportoknak, hogy sikeresen átvészeljék a különböző foglalkoztatási helyzetek közötti átmeneti időszakokat, miközben segítséget nyújtanak a vállalatoknak abban, hogy rugalmasabban reagáljanak az innováció vezérelte gazdaság igényeire, valamint a verseny szerkezetátalakításból adódó változásaira.

A ZK alapján a "rugalmas biztonság" összetevői többek között

– az egész életen át tartó tanulás, amely lehető teszi a munkavállalóknak, hogy lépést tartsanak az új képzési szükségletekkel,

– az aktív munkaerő-piaci politika, amely arra ösztönzi a munkanélkülieket, hogy a munkaerőpiacon újra állást keressenek maguknak, valamint

– a rugalmasabb szociális biztonsági szabályok, amelyek gondoskodnak a munkahelyet váltók vagy az átmenetileg munkanélkülivé válók igényeiről.

Törekvések a rugalmas biztonság megteremtéséhez

A ZK megvizsgálja, hogy a munkajog milyen szerepet játszhat az igazságosabb, alkalmazkodóképesebb, befogadóbb, Európát versenyképesebbé tévő munkaerőpiac támogatása érdekében a "rugalmas biztonság" program előmozdításában. A következőkre törekszik:

– Azoknak a fő kihívásoknak a felismerése, amelyekre még nem született megfelelő válasz, és amelyek egyértelmű hiányosságokat tükröznek egyrészről a meglévő jogi és szerződéses keretek, másrészről a munka világának realitásai között. A hangsúly elsősorban a munkajog személyes szempontjaira helyeződik a kollektív munkajog kérdései helyett.

– Nyílt vitába vonja a tagállamok kormányait, a szociális partnereket és más érdekelteket arról, hogy a munkajog miként segítheti elő a foglalkoztatási biztonsággal együtt járó rugalmasságot a szerződés formájától függetlenül, így végül hozzájárulva a nagyobb foglalkoztatottsághoz és a munkanélküliség csökkentéséhez.

– Vitaindítás arról, hogy a szerződéses viszonyok különféle típusai a valamennyi munkavállalóra alkalmazandó munkavállalói jogokkal együtt hogyan könnyíthetnék meg új munkahelyek megteremtését, és nyújthatnának segítséget a munkavállalóknak és a munkáltatóknak egyaránt a munkaerő-piaci átmenetek könnyítésével, az egész életen át tartó tanulás támogatásával és a teljes munkaerő kreativitásának elősegítésével.

– Hozzájárulás a jobb szabályozás programjához a munkajog korszerűsítésével, figyelembe véve az általános előnyöket és a felmerülő költségeket annak érdekében, hogy a munkavállalók és a vállalatok számára egyaránt egyértelművé váljanak jogaik és kötelezettségeik.

Munkajog az EU-ban

Tagállami fejlemények – a klasszikus munkaviszony amortizációja

A munkajog eredeti célja az volt, hogy kiegyensúlyozza a foglalkoztatottságon belüli alapvető gazdasági és szociális egyenlőtlenségeket. Kezdetektől fogva a munkajog elsősorban a munkavállalói státus kialakításával foglalkozott, e köré építette a jogosultságokat. Ez a hagyományos modell a munkavállalói státusról számos alapvető feltételezést tükröz.

Feltételezte az állandó, határozatlan idejű, teljes munkaidős foglalkoztatottságot, a munkajog által szabályozott munkaviszonyt, amelyben a fő pillér a munkaszerződés, valamint a munkavállalókra háruló kötelezettségekért elszámoltatható, egyetlen munkáltató meglétét. A ZK megemlíti: a munkajog és -politika kialakítását és végrehajtását illetően a nemzeti hagyományok igen eltérőek.

A gyors technológiai fejlődés, a globalizációból adódó megnövekedett verseny, a változó fogyasztói kereslet és a szolgáltatói ágazat jelentős növekedése rámutatott a nagyobb rugalmasság szükségességére. Az éppen időben történő igazgatás ("just-in-time management") megjelenése, a vállalatok befektetési lehetőségeinek beszűkülése, az információs és kommunikációs technológiák terjedése és a keresletbeli változások egyre nagyobb gyakorisága arra sarkallta a munkáltatókat, hogy rugalmasabban szerveződjenek. Ez a termelési ciklus különböző szakaszaiban különféle munkaszerveződésben, munkaidőben, fizetésben és személyzeti létszámban mutatkozik meg. A változások a munkaszerződések többféle típusát igényelték – függetlenül attól, hogy az uniós és a nemzeti jog erről egyértelműen rendelkezik-e. A munkaviszony hagyományos modellje nem mindegyik állandó, hagyományos szerződéssel rendelkező munkavállaló esetében bizonyul feltétlenül megfelelőnek, hiszen azzal a kihívással kell szembesülnie, hogy alkalmazkodnia kell a változáshoz, és meg kell ragadnia a globalizáció kínálta lehetőségeket. A túlságosan nagy protekciót tartalmazó feltételek elriaszthatják a munkáltatókat attól, hogy a gazdaságilag zűrzavaros időszakokban munkaerőt alkalmazzanak. A szerződéses viszonyok alternatív modelljei növelhetik a vállalatok kapacitását, hogy teljes munkaerejük kreativitását nagyobb versenyhelyzeti előnyre váltsák.

"Zsákutcás" reformok – kollektív szerződések új szerepben

A ZK összegzése alapján az 1990-es évek eleje óta a nemzeti munkajogi szabályok reformja a meglévő szabályok enyhítésére összpontosított, hogy megkönnyítse a szerződések sokféleségének kialakulását. A reformok általában a rugalmasságot "marginálisan" növelték, azaz az elbocsátás elleni kisebb védelem mellett rugalmasabb foglalkoztatási formákat vezettek be, hogy elősegítsék a pályakezdők és a hátrányos helyzetű álláskeresők megjelenését a munkaerőpiacon, és a foglalkoztatás tekintetében kívánság szerint nagyobb választási lehetőséget biztosítsanak. A reform egyre megosztottabb munkaerőpiacokat eredményezett. A nemzeti, ágazati és vállalati szintű szociális párbeszédek fejleményei, amelyek a belső rugalmasság új formáinak bevezetésére törekedtek, azt is bemutatták, hogy a munkahelyi szabályok hogyan alkalmazkodhatnak a változó gazdasági valósághoz. A jogszabályok és a kollektív szerződések közötti fejlődő kapcsolat abban mutatkozik meg, hogy ezek a szerződések milyen formákban tárgyalnak új kérdéseket (pl. szerkezetátalakítás, versenyképesség, képzési lehetőségek), és hogyan alkalmazhatók a munkavállalók új kategóriáira (pl. munkaerő-kölcsönző cégek által közvetített munkavállalók általában időszakos munkájára). A kollektív szerződések már nem csupán kisegítő szerepet játszanak a törvény által meghatározott munkakörülmények kiegészítéseként. Fontos eszközként szolgálnak, a jogi elveket hozzáigazítják az adott gazdasági helyzetekhez, illetve az egyes ágazatok különleges körülményeihez.

Az uniós szintű fellépés

Az EU szintjén számos jogi és politikai intézkedést hoztak, és jó néhány elemző tanulmányt készítettek annak megállapítására, hogy az új, rugalmasabb foglalkoztatási formák hogyan kapcsolhatók össze minimális szociális jogosultságokkal valamennyi munkavállaló esetében. A határozott időre szóló szerződések, a részmunkaidő, az ideiglenes munka és az idénymunka tekintetében az élet- és munkakörülmények javítása eredetileg az 1989. évi szociális charta és az azt követő szociális charta cselekvési program témája volt. Az atipikus munkaviszonyokkal kapcsolatos közösségi szintű kezdeményezések helyénvalóságáról szóló heves vita csúcspontja a részmunkaidős foglalkoztatásról és a határozott ideig tartó munkaviszonyról szóló irányelv elfogadása volt, amely kötelező érvényt adott az EU szociális partnerei keret-megállapodásainak, megteremtve az egyenlő bánásmód elvét a teljes állásúak, illetve a részmunkában és határozott idejű munkában részt vevők között.

2000-ben az Európai Bizottság megindította a szociális partnerekkel folytatott konzultáció első szakaszát a munkaviszonyok korszerűsítéséről, ami 2002-ben a távmunkáról szóló keretmegállapodás elfogadásához vezetett. (Ennek következtében kerültek 2004-ben a távmunkára vonatkozó különös munkajogi szabályok az Mt.-be, a törvényi szintű szabályozás az EU-ban példa nélküli.) 2002-ben a Bizottság irányelvjavaslatot fogadott el az ideiglenes, munkaerő-kölcsönző cég által közvetített munkavállalókra vonatkozó minimumszabványokról, amelyből a tagállami ellentétek miatt irányelv nem született. 1992 és 2003 között a 15 tagú EU-ban a munkajog alakulásáról részletes tanulmányokat tettek közzé. E tanulmányok eredményeit a "Munkajog Európában: lépések 2010-ig" elnevezésű konferencián mutatták be, amelyet 2004-ben a holland elnökség szervezett a Bizottság támogatásával. További országtanulmányokat készítettek, hogy megvizsgálják a 25 tagra bővült EU-ban, valamint a tagjelölt Bulgáriában és Romániában a munkajog alakulását.

Uniós támogatás a megújuláshoz

A ZK szerint a tagállamokban a munkakörülmények védelmére és a munka minőségének javítására irányuló felelősség elsősorban a nemzeti jogszabályokon és a nemzeti szintű végrehajtási és ellenőrző intézkedések hatékonyságán alapul. Uniós szinten a szociális vívmányok ("acquis") támogatják és kiegészítik ezen a területen a tagállamok intézkedéseit. Az Európai Bizottság szintén elősegíti a tagállamok és a szociális partnerek intézkedéseit, hogy egy sor szakpolitikai eszköz (pl. az EU szociális párbeszéde és pénzügyi intézkedések, mint pl. az Európai Szociális Alap, a Progress és a globalizációhoz való alkalmazkodás elősegítését célzó javasolt európai alap) támogatásával megerősítse a növekedés és az új munkahelyek lisszaboni céljait. A szociális integrációs politikák terén a növekedésre és új munkahelyek megteremtésére irányuló partnerségen belül a foglalkoztatási politikák koordinációja és a nyílt koordinációs módszerek szintén elősegítik a munkavállalók teljes mértékű mobilitását egész Európában. Ezek uniós szinten meghatározott konkrét célokat és szakpolitikai célkitűzéseket kapcsolnak össze, amelyeket nemzeti tervekbe, a haladás mérésére teljesítménymérő referenciaértékekbe és mutatókba, valamint a helyes gyakorlat tanulságainak levonására tapasztalatcserébe és szakmai értékelésekbe ültetnek át.

A fő kihívás – a rugalmas és befogadó munkaerőpiac

A ZK szerint a különböző szerződési formák azért terjedtek el, mert a munkajog és a kollektív szerződések a munkaszervezet és társadalom gyorsan változó fejleményeihez történő igazítása nem volt eléggé átfogó. A hagyományostól eltérő szerződéses viszonyok alkalmazásával a munkáltatók arra törekednek, hogy a globalizált gazdaságban versenyképesek maradjanak azáltal, hogy elkerülik többek között a munkavédelmi szabályoknak történő megfelelés költségeit, a felmondási időt és a társadalombiztosítási járulékok költségeit. A hagyományos keretek között dolgozó munkavállalók foglalkoztatásával járó adminisztratív terheknek jelentős hatásuk van az új munkahelyek teremtésére is, főleg kisebb cégeknél. A hagyományostól eltérő, rugalmas, valamint a tradicionális szerződéses viszonyok lehetővé tették a munkaadók számára, hogy gyorsan alkalmazkodjanak a változó fogyasztói magatartáshoz, a fejlődő technológiához és a munkaerő vonzását és megtartását illetően az új lehetőségekhez. A munkavállalók előtt több lehetőség nyílik, különösen a munkaidő-beosztás, a nagyobb karrierlehetőségek, a családi élet, munka és oktatás közötti jobb egyensúly, valamint a nagyobb egyéni felelősség tekintetében.

Eltérés a hagyományos munkaszerződéstől – típusok, statisztikák

A ZK megállapítja: a határozott időre szóló szerződések, a részmunkaidős szerződések, időszakos munkára irányuló szerződések ("on-call contract"), kötetlen óraszámú, alkalmi munkát biztosító szerződések, a munkaerő-kölcsönző cégek által közvetített munkavállalók szerződése, szabadúszó-szerződések stb. az európai munkaerőpiac bevett elemeivé váltak. A hagyományos szerződési modelltől eltérő munkaviszonyban állók, valamint az önálló vállalkozóként tevékenykedők aránya 2001 óta az akkori 36 százalékról 2005-ben a 25 tagú EU munkaerejének közel 40 százalékára nőtt. A részmunkaidő az összes foglalkoztatottság százalékos arányában mérve a legutóbbi 15 évben 13 százalékról 18 százalékra nőtt. 2000 után az új munkahelyek nagyobb arányát teszi ki (kb. 60%), mint a teljes állású, hagyományos foglalkoztatás. A ZK-ban publikált statisztika szerint a részmunkaidő továbbra is elsősorban nőkre jellemző foglalkoztatási forma: a munkavállaló nők közel egyharmadának van részmunkaidős állása, míg a férfiak csak 7 százalékára jellemző. A határozott idejű szerződések aránya az összes foglalkoztatotthoz képest az 1998. évi 12 százalékról 2005-ben 14 százalékra nőtt a 25 tagú EU-ban. A részmunkaidővel ellentétben a határozott idejű foglalkoztatás nem mutat számottevő nembeli különbségeket. Mivel egyre többen kötnek ilyen szerződéseket, a hagyományos munkaviszonyban biztosított rugalmasság szintje a ZK szerint felülvizsgálatra szorulhat, azért, hogy a munkaerőpiacon könnyebbé válhasson a toborzás, a munkaerő megtartása és az előmenetel.

Változatosság és erős munkajogi szabályok – káros hatásokkal

A munkaviszonyok egyre nagyobb változatosságának azonban káros hatásai is vannak. Fennáll a veszély, hogy a munkaerő egy része egymás után több, rövid távú, rossz minőségű munkát végez elégtelen szociális védelemmel, ami kiszolgáltatott helyzetben tartja őket. Ezek a munkák azonban ugródeszkaként szolgálhatnak ahhoz, hogy olyan emberek kerüljenek a munkaerőpiacra, akik gyakran különleges nehézségekkel küszködnek. A ZK szerint a 15 tagú EU-ról szóló adatok azt mutatják, hogy 60 százaléka azoknak, akik 1997-ben a hagyományostól eltérő szerződéses viszonyban voltak, 2003-ban hagyományos szerződéssel rendelkezett. 16 százalékuk azonban továbbra is ugyanebben a helyzetben maradt, és 20 százalékuk kikerült a munkaerőpiacról. Létezik azonban egy erős nemi és generációs vetület is, ami a munkaerőpiacon kedvezőtlenebb helyzetbe sodor néhány csoportot, ugyanis a hagyományostól eltérő szerződéssel rendelkező nőknek, idősebb és fiatalabb munkavállalóknak kevesebb esélyük van arra, hogy javítsák helyzetüket. A ZK alapján figyelembe kell azonban venni, hogy a különböző tagállamokban igen eltérő lehet az átmeneti arány.

A "Foglalkoztatás Európában" legfrissebb 2006. évi jelentése olyan eredményekre utal, amelyek szerint a szigorú munkajogi jogszabályok hajlamosak csökkenteni a munkaerőpiac dinamizmusát, és rontják a nők, fiatalok és idősebb munkavállalók kilátásait. A jelentés hangsúlyozza, hogy a "marginális" dereguláció általában a megosztott munkaerőpiacoknak kedvez, kedvezőtlen hatást gyakorol a termelékenységre, miközben a hagyományos szerződések szigorú szabályait javarészt érintetlenül hagyja. Szintén hangsúlyozza, hogy a munkavállalók úgy érzik, munkanélküliként nagyobb védelmet élveznek, mint a munkajogi jogszabályok által. A jól szervezett munkanélkülisegély-rendszerek, amelyeket aktív munkaerő-piaci politikákkal koordinálnak, láthatóan jobban működnek, mint a munkaerő-piaci kockázatokkal szembeni biztosítás.