A hazai munkaerőpiac védelme

Az európai tizenötök számára az Unió kibővítése kétségtelenül kockázatot is jelentett. Hiszen az EU frissen felvett tagjai élni szeretnének új lehetőségeikkel, a régiek pedig nem szívesen adják fel eddigi kiváltságaikat. Mivel azonban a csatlakozási tárgyalások során az egyes országokkal kialkudott feltételek éppen azt szolgálták, hogy a felek szándékait és lehetőségeit összehangolják, hihetnénk, hogy a csatlakozási szerződések rendezik a régi és új tagok között feszülő érdekellentéteket. A valós helyzet azonban nem ez.

Átmeneti korlátozás

Az uniós országok gazdasági és társadalmi viszonyainak egyik neuralgikus pontja – régebben is és ma is – a migráció. Az Unió országai – hasonlóan minden más államhoz – annak az ellentmondásnak a szorításában élnek, hogy a gazdaság, a termelés számára előnyös, ha sok olcsó munkaerő áll rendelkezésére, míg ugyanez a társadalom egésze számára hátrányos.

Az Európai Unió egyik alapvető elve a munkaerő szabad mozgása a tagállamokon belül. Az EU ugyanakkor – a szerződéskötéskor – meglehetősen rigorózus megkötéseket alkalmazott az új államokkal szemben.

A Magyarországgal kötött szerződés például lehetővé teszi az EU-s tizenötök, valamint a nem EU-tag, de az Európai Gazdasági Társuláshoz tartozó államok (ilyen például Norvégia is) számára, hogy ezek az országok a csatlakozást követő hét éven keresztül átmenetileg eltérjenek az Európai Közösséget létrehozó szerződés szabad munkavállalást biztosító 39. cikkelyétől. Ugyanakkor Magyarország nem jogosult arra, hogy ugyanezt megtehesse a többi csatlakozó állam munkavállalóival szemben.

Törvényi háttér

Ennek következtében Magyarország – ha nem akarja, hogy saját munkaerőpiaca a korlátozások, illetve a konkurencia miatt ki legyen téve a növekvő munkanélküliség veszélyének – rákényszerül arra, hogy éljen azokkal a lehetőségekkel, amelyeket a csatlakozási szerződés a viszonosság és a védintézkedés tekintetében számára megad.

E szerint ha egy tagállam a saját nemzeti jogszabályaiban vagy az adott országgal való kétoldalú megállapodásokban foglalt rendelkezéseket alkalmazza, akkor Magyarországnak is joga e tagállam vonatkozásában – a viszonosság elve szerint – ezekkel egyenértékű rendelkezéseket foganatosítani. Ezzel szemben a védintézkedés azt teszi lehetővé, hogy amennyiben a munkapiac esetleges zavarai már az életszínvonalat vagy egy adott régió foglalkoztatottságát is komolyan veszélyeztetik, akkor a megfelelő eljárások alkalmazása mellett a vonatkozó közösségi jog rendelkezéseinek alkalmazását fel lehet függeszteni.

Magyarország eleget tett a munkavállalók szabad mozgásáról rendelkező közösségi jog átvétele kötelezettségének, mégpedig egy, a foglalkoztatási törvénybe belefoglalt klauzulával. De ugyanitt megteremtette annak a lehetőségét is, hogy a csatlakozási szerződés szabta keretek között, törvényben vagy rendeletben eltérhessen a szabad mozgást biztosító szabályoktól.

Ezt a lehetőséget használta ki a magyar kormány, amikor kormányrendeletet dolgozott ki az Európai Unióba történő belépést követően alkalmazandó munkaerő-piaci viszonosság és védintézkedés szabályairól.

Viszonossági szabályozás

A viszonosság alkalmazására a következő alapvető jellemzők és követelmények figyelembevételével került sor:

– a magyar szabályozás reaktív legyen, tehát a tagállamok nemzeti szabályozására, korlátozó vagy nem korlátozó jellegére tekintettel adjon viszontválaszt;

– a csatlakozási szerződés szerint a magyar direktíváknak a tagállami nemzeti szabályozásokkal egyenértékűeknek kell lenniük.

Arra azonban, hogy ez az egyenértékűség mit is jelent, nincs utalás. Ugyanakkor az egyenértékűség követelménye nem azonosságot feltételez, azaz nem jelenti azt, hogy Magyarországnak az egyes tagállamokéval megegyező szabályozást kellene alkalmaznia. Ebből következően lehetséges, hogy a hazai szabályozás a tagállamok meghatározott csoportjaira vonatkozóan akár egységes is legyen.

Mindezek mellett bizonyos adottságokat is figyelembe kellett venni. Így számolni kellett azzal, hogy a "régi" tagállamoknak – amellett hogy a csatlakozási szerződésben foglalt rendelkezéseket be kell tartaniuk – szabad döntési jogkörük van, s ez nem kevesebbet jelent, mint hogy a munkaerő mozgására vonatkozó szabályozás az egyes tagállamokban eltérő, akár 15-féle lesz. E formák a magyar rendelkezések kialakításakor még nem voltak teljeskörűen ismertek. Különösen kevés volt az információ arról, hogy a tizenötök milyen mértékben kívánnak élni azzal a lehetőséggel, hogy a tartózkodási engedélyek kiadása során is eltérhetnek a közösségi jog által előírtaktól, illetve hogy milyen szabályokat kívánnak alkalmazni a családtagokra vonatkozóan.

Szociális ellátás

Az uniós tizenötök aggodalmai mögött nem kis mértékben az a félelem is fellelhető, hogy az újonnan csatlakozó országokból érkezők – a munkavállalók és családtagjaik egyaránt – esetleg visszaélhetnek a tagállamok szociális ellátásainak igénybevételével. Az ebből az indíttatásból kialakított és kialakítandó intézkedések elvben ugyan nem eredeztethetők a csatlakozási szerződésben foglalt korlátozási lehetőségekből, azonban – tekintettel az időbeli egybeesésre – gyakran összemosódnak a munkaerőpiacot korlátozó szabályokkal.

Bonyolítja a helyzetet, hogy a szociális ellátórendszerek szolgáltatásainak igénybevételét szabályozó előírásokat természetesen nem lehet csupán az újonnan belépett országok számára bevezetni, mert ez diszkriminatív lenne. Erre már az Európai Unió Bizottsága (azaz az Unió "kormánya") is felhívta a "régi" tagállamok figyelmét. Ezzel tehát nem kell számolnunk, olyan megoldással viszont igen, hogy az egyes tagállamok minden más ország polgárait érintő szigorításokat vezetnek be az egyes szociális ellátásokhoz való hozzáférés tekintetében.

Bár ez a megoldás már nem diszkriminatív, azonban csak a konkrét intézkedések ismeretében lehet megítélni, hogy összhangban van-e a közösségi joggal. Az Európai Unió Bizottsága máris kifejezte aggályát azzal kapcsolatban, ha például egy tagállam a nem járulékalapú szociális ellátások igénybevételét meghatározott tartózkodási időhöz kívánná kötni. Mindezen problémák azonban a viszonossági szabályozás körében egyébként sem kezelhetők.

Áttekinthető szabályozás

A viszonossági szabályozásnak Magyarországon azt kellett megoldani, hogy a jogszabály egészét – a tagállamok fokozatos piacnyitása következtében – ne kelljen időről időre módosítani, tehát kellően rugalmas legyen. Az sem volt kevésbé fontos szempont, hogy a szabályozás egyszerű és áttekinthető legyen, amely mind a hazai, mind a tagállami alkalmazók számára végrehajtható. Ha ugyanis a jogszabályalkotók részleteiben tükröztetni kívánták volna mind a 15 tagállam nemzeti szabályait, akkor 15 különféle viszonossági szabályt kellett volna hatályba léptetni, ami természetesen nem lenne túlzottan célszerű.

A szabályozásnál arra is tekintettel kellett lenni, hogy a hazai gyakorlat ne legyen szigorúbb, mint a tagállamok nemzeti szabályozása.

A kormányrendeletben meghatározott viszonossági szabályozás – a munkapiac megnyitásának mértéke alapján – az Európai Unió csatlakozás előtti tagállamainak három kategóriáját különbözteti meg, és ennek megfelelően háromféle eljárást rögzít (lásd keretes írásunkat).

Az első és a harmadik kategória tagállamai tekintetében a viszonosság tartalma egyértelmű: a munkavállalás vagy engedélymentes, vagy engedélyhez kötött. A második csoportnál a hazai szabályozás a tagállamok különféle megoldásaival szemben egységes választ dolgozott ki, azaz a munkaerő-piaci vizsgálat elengedését. Ez már csak azért sem különösebben "rizikós", mert egyfelől a külföldiek magyarországi munkavállalására vonatkozó engedélyezési rendszer a munkaerő-piaci vizsgálaton túl további szempontokat is elemez – ami kellő "szűrő" –, másfelől a tizenötök dolgozóinak magyarországi tömeges megjelenése – figyelemmel a bérszínvonal jelentős különbségére – nem valószínű.

A "12 hónapos szabály"

Viszonossági intézkedést kellett kidolgozni az úgynevezett "12 hónapos szabály" alkalmazásának esetére is. Ez annyit jelent, hogy az a magyar állampolgár, aki a csatlakozás pillanatában vagy azt követően 12 hónapra szóló munkavállalási engedéllyel rendelkezik, a 12 hónap letelte után a továbbiakban, az adott tagállamban szabadon, munkavállalási engedély nélkül vállalhat munkát. Teheti ezt mindaddig, amíg az adott tagállam munkaerőpiacát önként el nem hagyja.

Annak érdekében, hogy a viszonosság alapján e szabályozás a hazai gyakorlatban is alkalmazhatóvá váljék, olyan rendszert kellett kialakítani, mely arra szolgál, hogy az érintettek kérésére igazolják, miszerint ők az "engedélymentes" kategóriába tartoznak.

E rendszer előnyös a munkáltatóknak és a munkavállalóknak egyaránt. Előbbiek számára azért, mert eddig a külföldiek foglalkoztatásának jogszerűségéért a munkáltató volt a felelős. Ezután viszont, ha a munkaadó egy hivatalos igazolással rendelkező dolgozót alkalmaz, akkor annak jogszerűsége nem lehet kérdéses. Ami pedig a foglalkoztatottak számára megjelenő előnyöket illeti: az Európai Gazdasági Társulás országaiból származó munkavállalóknak csak egyszer kell engedélymentességük jogalapját bizonyítani, utána az igazolás a viszonossági korlátok egész időtartama alatt lehetővé teszi az engedélymentességet. Az igazolást az Állami Foglalkoztatási Szolgálat adja ki.

Családtagok az Unióban

A csatlakozási szerződés – annak ellenére, hogy a közösségi jog az Európai Gazdasági Társuláshoz tartozó tagállamok munkavállalóinak családtagjai számára is megadja a szabad munkavállalás jogát a másik országban – lehetővé teszi az ettől eltérő szabályok alkalmazását.

Ez az eltérés annyit jelent, hogy azok a családtagok, akik a csatlakozáskor a munkavállalóval együtt jogszerűen a tagállam területén laknak, jogosultak munkát vállalni az adott tagországban a csatlakozás után. Azok a családtagok pedig, akik a csatlakozást követően, de az átmeneti rendelkezések idején laknak a munkavállalóval együtt – jogszerűen – az adott tagállamban, akkor jogosultak ott munkát vállalni, ha legalább 18 hónapig ott is laktak, illetve – ha az a korábbi – a csatlakozás időpontját követő harmadik évtől kezdve.

Mivel a "régi" tagállamok mindeddig nem nyilatkoztak arról, hogy ettől a – csatlakozási szerződés adta – lehetőségtől a munkaerő-piaci nyitás irányába el kívánnának-e térni, logikus, hogy a magyar szabályozás is alkalmazza ezeket a pontokat. Természetesen, ha az egyes tagállamok ez irányú szabályozása enyhül, azt az egyenértékűség elve szerint a magyar szabályoknak követniük kell.

Az úgynevezett kulcsszemélyzet, azaz a vállalkozások vezetőinek alkalmazását eddig is szabályozták. E körben a munkaerő-piaci helyzet vizsgálata nélkül lehetett eddig is az engedélyeket kiadni, s ez továbbra sem változik, csak az érintett kör behatárolása pontosabb.

Gyors reagálás

Az Európai Unióhoz Magyarországgal azonos időpontban csatlakozott országok kötelesek egymás között a szabad munkavállalásról szóló közösségi szabályozást alkalmazni, munkaerőpiacukat egymás között megnyitni. Tehát a csatlakozó országok állampolgárai munkavállalási engedély nélkül léphetnek a magyar munkaerőpiacra.

Természetesen előadódhatnak olyan rendkívüli esetek, amikor a munkaerőpiac zavarai olyan szintet érnek el, hogy a normális állapot helyreállításához szükség van a nemzeti korlátozó szabályok ismételt bevezetésére. Ilyen eset lehet, ha a csatlakozó országok valamelyikéből olyan mértékű a munkaerő beáramlása, amely egy adott régió vagy egy adott szakma tekintetében az életszínvonalat vagy a foglalkoztatottságot veszélyezteti. Ekkor két lehetőséget enged meg számunkra a csatlakozási szerződés.

Az egyik szerint Magyarország kérheti az Európai Bizottságtól, hogy – természetesen a beterjesztett, megalapozott információk alapján – a Bizottság függessze fel a vonatkozó közösségi rendelet alkalmazását. A másik pedig, hogy Magyarország a Bizottság utólagos, indoklással ellátott értesítése mellett maga függeszti fel ugyanezt. Utóbbi persze csak igen sürgős, kivételes esetben lehetséges.

Mindkét lehetőség alkalmazása esetére azonban egységes szabályozást kellett kidolgozni, mivel annak lehetővé kell tenni a gyors reagálást, azt, hogy a lehető legrövidebb idő teljék el a munkaerő-piaci zavarok észlelésétől a védintézkedés alkalmazásáig. A védintézkedés elrendelési feltételeinek viszonylag egyszerűnek és egyértelműnek kell lenniük, mivel csak így lehet elkerülni az indokoltság megítélése körüli esetleges huzavonákat.

Munkapiaci elemzés

Alapvető kérdés, hogy ki és milyen formában kezdeményezheti, illetve rendelheti el a vonatkozó közösségi jog felfüggesztését. A magyar szabályozás értelmében a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter a szociális partnerekkel való konzultációt követően kezdeményezi a kormánynál a védintézkedés elrendelését, amelyről a kormány dönt.

Abban az esetben, ha a kormány az Európai Unió Bizottságánál kezdeményezi a védintézkedés engedélyezését, a Bizottság dönt a közösségi jog felfüggesztésének időtartamáról és köréről. Ezután rendeletben érvényesíti a kormány a felfüggesztést.

A másik esetben, azaz ha Magyarország maga függeszti fel a közösségi jog rendelkezéseit, akkor maga a kormány dönt – az előzőekben leírt eljárás után – a kormányrendelet kiadásáról.

A védintézkedés-kezdeményezési eljárásban a megalapozott döntéseket mindenekelőtt a munkaerő-piaci indikátorok vizsgálata alapozza meg. Ez azonban alapulhat az előre meghatározott – és a szabályozásban deklarált – indikátorok vizsgálatán, de az eljáró – ez esetben a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi – miniszter saját hatáskörben történő, egyedi mérlegelésén is. Előbbi kétségtelenül átláthatóbb eljárást jelent, de korántsem biztos, hogy kellően gyors és rugalmas ahhoz, hogy a kialakult helyzethez alkalmazkodjék. Így a hazai szabályozás is inkább a gyorsabb reagálást garantáló eljárást választotta.

Ahhoz viszont, hogy a védintézkedés megalapozottan érvényesíthető legyen, nemcsak a munkaerő-piaci zavarok gyors felismerésére és jelzésére, adatokkal alátámasztott igazolására van szükség, hanem annak bizonyítására is, hogy a zavart okozó jelenségek a tagállamokból érkező munkavállalók tömeges beáramlása miatt keletkeztek. A védintézkedés tehát nyilvánvalóan nem vezethető be addig, míg a külföldi munkavállalók számáról, regionális és szakmai megoszlásukról nincs megbízható információ.

Ezért az új tagállamokból érkező dolgozók (a ciprusiak és a máltaiak kivételével, mivel a csatlakozási szerződés értelmében velük szemben védintézkedést nem vezethetünk be) és önálló vállalkozók házastársa, illetve 21 éves kor alatti eltartott gyermeke magyarországi foglalkoztatása a munkavállalás figyelemmel kísérése céljából bejelentésköteles. Ez a kötelezettség a munkáltatót terheli. Ha a munkaadó e kötelezettségének nem tesz eleget, akkor vele szemben szankció alkalmazható. A regisztráció viszont nem feltétele a foglalkoztatás megkezdésének.

A szabályozás védintézkedésről szóló fejezetei részletesen tartalmazzák azokat az adatokat és azt az eljárást, amelyeket a munkáltatóknak, az új tagállamok magyarországi munkavállalóinak és családtagjaiknak, illetve az illetékes kormányzati szerveknek alkalmazniuk kell.

Munkavállalói aggályok

A kormány a viszonosság és a védintézkedés szabályairól a rendelet elfogadása előtt, az Országos Érdekegyeztető Tanács áprilisi ülésén folytatott konzultációt a szociális partnerekkel.

A munkavállalói oldal úgy ítélte meg, hogy a viszonossági és védintézkedések bevezetésének szempontjából sajátos helyzetben van, mivel a hazai munkavállalók érdekében gondolnia kell arra is, hogy vajon ezek az intézkedések nem késztetik-e korlátozásokra azokat a tagországokat, amelyek ezzel eddig nem éltek. A munkavállalói oldal kifejezte azt a meggyőződését, hogy a "régi" EU-tagállamoknak az a félelme, hogy az új tagállamok munkavállalói elárasztják munkaerőpiacaikat, nem megalapozott, hiszen tudott dolog, hogy a nettó migráció a "régi" tagállamok esetében is elég alacsony.

Az oldal szorgalmazta, hogy a kormány – ha már nem tárgyalta újra a munkaerőpiaccal, a munkaerő szabad mozgásával kapcsolatos csatlakozási feltételeket, akkor legalább – tárgyaljon az uniós szintű szakszervezeti szövetség vezetőivel a kialakítandó szabályokról.

Felvetették azt is, hogy a viszonosság és a védintézkedés szabályait kormányrendelet, vagy inkább törvény szabályozza-e? Ugyanakkor elismerték, hogy a kormányrendelet rugalmasabb forma, de hangsúlyozták, hogy a rendelkezéseknek ki kell bírniuk a parlamenti kontrollt. Javasolták továbbá, hogy a munkaerő-piaci helyzet – szociális partnerekkel történő közös – értékelését legalább félévente le kell folytatni, valamint azt is, hogy a foglalkoztatáspolitikai miniszter csak az Országos Érdekegyeztető Tanács egyetértésével tehessen javaslatot védintézkedésre.

A munkaadói oldal a viszonossági szabályokat tudomásul vette, a védintézkedésekről szólót pedig támogatta. Hiányolták viszont, hogy nem készültek hatástanulmányok az intézkedések következményeiről. Szerintük nem elegendő a szociális partnerekkel csupán egyeztetni a szabályozásról, szükség lenne arra is, hogy megtárgyalják az intézkedések konkrét alkalmazását, különös tekintettel arra, hogy a védintézkedések szükségessége térben és időben behatárolt. A munkaadók véleménye szerint – hasonlóan a megyei munkaügyi tanácsok működéséhez – helyi szinten is lehetővé kellene tenni a szociális partnerek részvételét a védintézkedések meghozatalában.

Hiányzó hatástanulmányok

A kormányzati oldal kifejtette: mivel május elsejéig mindenképpen szükséges a viszonossági és védintézkedésekkel kapcsolatosan bizonyos rendelkezések életbe léptetése, így a törvényi szabályozáshoz, konkrétan a foglalkoztatási törvény (flt) átalakításához nem áll rendelkezésre a szükséges idő. Mindemellett hosszú távon – az flt koncepcionális átalakításával egyidejűleg – a viszonossági és védintézkedéseket is törvényi szinten lehet majd szabályozni. Ugyanakkor kormányoldalon is egyetértettek azzal, hogy hatástanulmányra szükség lenne, de sajnos a partnerországok viselkedése e témakörben egyelőre ismeretlen, ezért az elemzés is csak a jóslás szintjén maradna.

A kormány vállalta, hogy a munkapiaci mozgásokat félévenként bemutatja az Országos Érdekegyeztető Tanács illetékes szakbizottságában. Kinyilvánította továbbá, hogy felkéri a megyei Munkaügyi Tanácsokat, hogy a 7 érintett, újonnan csatlakozott, valamint a még nem integrálódott országok munkavállalóinak magyarországi mozgásairól rendszeresen jelentést adjanak.

Végezetül a szociális partnerek és a kormány egyetértettek abban, hogy a meghozott rendelkezések egyelőre nem nevezhetők tökéletesnek, de mindenképpen szükségesek a magyar munkaerőpiac egyensúlyának fenntartása érdekében.