Lassan formálódik az intézményi háttér

A foglalkoztatási törvény abból indul ki, hogy a munkaügyi folyamatokat döntően a munkaerőpiac határozza meg, ám ki kell építeni a feszültségeket kezelő, a szociális feladatokat ellátó intézményrendszert is. Ez akkor lehet sikeres, ha a problémák megoldása a szociális partnerek bevonásával történik. Ez azonban úgy valósítható meg – vagyis a munkaadók és a munkavállalók csak akkor tudnak érdemi munkát végezni –, ha erre megfelelő törvényi garanciákat kapnak, illetve ha számukra is megteremtődik a döntésekben való részvétel lehetősége és eszközrendszere.

E cél részbeni megvalósítását hivatott szolgálni a tavaly július 1-jével létrehozott Foglalkoztatási Hivatal, amelynek megalapításához szükség volt a foglalkoztatási törvény módosítására. Szakmai körökben fontos előrelépésnek tekintik, hogy a módosított törvény rögzíti az Állami Foglalkoztatási Szolgálat (ÁFSZ) elnevezést, illetve ennek – a megyei munkaügyi hálózatra épülő – létrehozását.

A Foglalkoztatási Hivatal – amely mint középszintű irányító szervezet a Gazdasági Minisztérium és a megyei munkaügyi központok közé ékelődve végzi feladatát – kinevezett főigazgatója, Pirisi Károly hivatalba lépését követően olykor a közöny jeleit tapasztalta a munkaügyi szervezetben. Ám ez fél év múltán már megszűnni látszik. Az mindenesetre bizonyos, hogy a szervezetnek – amely mind a hivatalt, mind a megyei munkaügyi központokat magában foglalja – számos új feladatot kell ellátnia. Mindez természetesen szemléletváltást igényel a munkatársaktól.

Napirenden a stratégiaváltás

A Foglalkoztatási Hivatal számára most az a legfontosabb, hogy megvalósuljon a stratégiaváltás. Erre annál is inkább szükség van, mert a munkaerő-piaci szervezet tevékenysége az elmúlt egy évtizedben jelentősen megváltozott, s az utóbbi években a gazdaság élénkülésével a feladatok is módosultak. A stratégiaváltás lényege röviden úgy összegezhető, hogy egyfelől szükség van a foglalkoztatás bővítésére, magyarán minél több állástalant kell segíteni abban, hogy alkalmassá váljék a munkavégzésre. Másfelől viszont fontos feladat, hogy a munkaerő kínálata megfeleljen az úgynevezett tudásalapú gazdaság elvárásainak, azaz a foglalkoztatottak szakmai összetétele igazodjék a hazai igényekhez és az uniós csatlakozás által támasztott feltételekhez is. Ez utóbbi napról napra fontosabb lesz, így egyre inkább előtérbe kerül az EU által elfogadott követelmények beépítése a hazai jogrendbe, gondolkodásmódba és gyakorlatba: így a Foglalkoztatási Hivatal követelményrendszerébe is. Ezek közül a legfontosabbak – összhangban a hazai elvárásokkal – a foglalkoztathatóság javítása, a vállalkozások támogatása, illetve a nők esélyegyenlőségének biztosítása.

A foglalkoztathatóság javítása gyakorlatilag minden térségben elvárás, ám e téren (is) különbségek vannak az egyes megyék között. A kormányzatnak az a törekvése, hogy a működő tőke bevonása szempontjából már-már telítettnek tekinthető egyes nyugat-dunántúli körzetek mellett az ország más térségeiben, főként a keleti és déli országrészekben is élénküljön a külföldiek befektetési kedve.

Bár az ösztönzéshez nagyon fontos az adókedvezmény, hasonlóképpen fontos a megfelelő munkaerő is. Ezt nemcsak a megyei munkaügyi központok, de a befektetésekkel foglalkozó ITD Hungary tapasztalatai is alátámasztják. A külföldiek ugyanis az elsők között a munkaerő minőségéről, képezhetőségi adottságairól érdeklődnek. A Foglalkoztatási Hivatal és a munkaügyi központok számára egyaránt nagy feladat ennek megoldása. Bár a megyék eltérő helyzetben vannak, mindenütt megvannak a sajátos feladatok. Míg a fejlett térségekben a jelenleg foglalkoztatottak képzettsége megfelelő, azonban az új igényekhez már nehezen találnak alkalmas szabad munkaerőt. Itt a gondot a telítettség okozza. Ezzel szemben az elmaradott keleti régiókban az alulképzettség jelent problémát. Megoldandó a jelenleg csak közmunkákra alkalmas, többszörösen hátrányos helyzetű tartós munkanélküliek – akik közül sokan a fiatal korosztályokhoz tartoznak – visszavezetése a munkaerőpiacra úgy, hogy megfeleljenek a XXI. század elvárásainak. Ezekben az esetekben az alaptudás megszerzésének nagy gondja mellett a mentális problémákat is meg kell oldani. A "lecke" tehát fel van adva a munkaügyi központoknak és a hivatalnak egyaránt.

Egyenlő esélyek

A vállalkozások támogatásában a munkaügyi intézményrendszer talán könnyebb helyzetben van, hiszen ez – a legutóbbi időkben – a kormányzatnak is az egyik kiemelt feladata lett. A GM számos lépést tett ez ügyben, amelyek közül talán a legismertebb és legnagyobb szabású a Széchenyi-terv vállalkozásélénkítő programja.

A nők esélyegyenlőségének megteremtése ugyancsak jelentős program, bár ennek megoldásában sincs egyedül a munkaügyi intézményrendszer. Nem kétséges, hogy ha a munkaerő minőségének javításában sikerül előrelépni, akkor az elmaradott térségekben is beindul a gazdasági fejlődés. És a kedvező klímában a női munkaerő esélyegyenlőségének megteremtése is könnyebb lesz.

Az elvi irányvonalak meghatározása mellett a Foglalkoztatási Hivatal – megtartva elődjének, az Országos Munkaügyi Kutató- és Módszertani Központnak (OMKMK) a feladatait – több új funkciót is kapott, amelyek egy része hatósági jellegű. A megyei munkaügyi központok másodfokú hatósági teendőit, azaz a megyei államigazgatási határozatok felülvizsgálatát ugyanis a Gazdasági Minisztérium (GM) helyett immár a Foglalkoztatási Hivatal látja el. Ugyanakkor a megyei munkaügyi központok szakmai tevékenységét is teljeskörűen irányítja. Ennek az a gyakorlata, hogy a módszertant, az eljárásrendet s a szakmai iránymutatást főigazgatói utasítások formájában kapják meg a megyék. Ez kiterjed – egyebek mellett – az aktív és a passzív ellátások fejlesztésére, a külföldi munkavállalásra s egyéb hatósági tevékenységek irányítására, az informatikai, a pénzügyi funkciókra.

A hivatal feladata továbbá a megyei munkaügyi központok belső költségvetésének ellenőrzése. Ez azt jelenti, hogy – a tervek szerint – minden évben három megyei szervezet hatósági ellenőrzése történik majd meg. Ugyanakkor a hivatal új funkciókat kapott a Munkaerő-piaci Alap (MPA) felhasználásával kapcsolatban is, hiszen központi programokat kezdeményezhet, és a Munkaerő-piaci Alap Irányító Testületének (MAT) jóváhagyása esetén ezeket végre is hajtja, a megvalósulást ellenőrzi, illetve egyes programoknál koordinálja a megyékben zajló munkát. Fontos lépés lesz a munkaügyi hálózat egységes humánpolitikai rendszerének kiépítése is, aminek megvalósítását a humánpolitikai részleg vezeti.

Személyi feltételek

A stratégiai célok eléréséhez elengedhetetlen a személyi feltételek biztosítása, azaz a belső képzések korábbinál hatékonyabb rendszerének kialakítása. Ezt erősíti az is, hogy a köztisztviselői törvény szerint az idei évtől teljesítményértékelést kell alkalmazni a Foglalkoztatási Szolgálat valamennyi munkatársánál. A 4 ezer fős kollektívából mintegy ezer munkatárs vesz majd részt a hosszabb-rövidebb ideig tartó továbbképzéseken, hogy az egyes kirendeltségeknél egységesen értelmezzék a vonatkozó jogszabályokat, valamint az eljárásrendet. Az egységes arculatnak ki kell terjednie a sajtóbeli megjelenésre is, hiszen az a törekvés, hogy az országos hivatal, a megyei szervezetek, illetve a kirendeltségek egységes módon jelenjenek meg a nyilvánosság előtt.

A Gazdasági Minisztériumtól – több új feladattal együtt – a központi vagyongazdálkodás is átkerült a Foglalkoztatási Hivatalhoz. A 174 kirendeltségnél több milliárd forint értékű vagyon – ingatlan, gép, berendezés – van, amelyek átfogó, egységes kezelést igényelnek. E hatáskör átadása azt jelenti, hogy a jövőben a Foglalkoztatási Hivatalban hoznak döntést egyebek mellett arról: hol, milyen jellegű fejlesztések induljanak. Évente átlagosan – és megközelítően – 600 millió forintot fordítanak fejlesztésre, ami 4-5 kirendeltség korszerűsítésére elegendő.

A Foglalkoztatási Hivatal megalakulásával, a stratégiai célok megjelölésével párhuzamosan új elvárások fogalmazódtak meg a megyei munkaügyi központokkal szemben is. Ezek között talán az első helyen említhető, hogy változik a passzív és az aktív eszközök aránya, aminek célja, hogy minél több forrást lehessen az aktív foglalkoztatáspolitikára fordítani. Ez a megyékben a regisztrált munkanélküliek számának csökkentését célozza, azt, hogy minél több munkanélküli vehessen részt az egyes aktív eszközökkel támogatott programokban. Ezt elősegítendő olyan központi programok indulnak majd, amelyek példaértékűek lehetnek a megyék számára. A munkaügyi központok, kirendeltségek feladata annyiban változik még, hogy a jövőben nemcsak a regisztrált állástalanokkal foglalkoznak majd, hanem a munkaviszonyban lévők számára is nyújtanak szolgáltatásokat. Ilyen lesz például a tanácsadás, a munkaközvetítés. Mindez azt jelenti, hogy az ÁFSZ piaci részesedése növekszik majd a munkaerő-forgalomban.

Az egységes arculat megteremtése kapcsán korábban – a főigazgatói utasítások rendszerének kialakítása során – felvetődött az az aggály, hogy ezáltal egy túlcentralizált szervezet jön létre. Ezt a Foglalkoztatási Hivatalban cáfolták, sőt a különféle adottságokkal rendelkező megyék önállóságát hangsúlyozták. Bár bizonyos feladatoknál szükség van az egységesítésre, ám számos szakmai területen nagyon fontos az alulról, a megyéktől induló kezdeményezés, a sajátos, egyedi megoldás.

Alacsony létszámmal

A munkaügyi, munkabiztonsági ellenőrzésben az elmúlt időszakban szervezeti változás nem történt. A legutóbbi átalakításra 2000. január 1-jén került sor, amikor a kormány ismét az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőséghez (OMMF) csatolta a területi felügyelőségeket. (Korábban, az 1996-97-es átszervezéskor a területi felügyelőségek a megyei munkaügyi központok felügyelete alá kerültek.) Az elmúlt két évben az OMMF munkájáról mind a munkaadók, mind a munkavállalók főként a munkaügyi ellenőrzésekről szóló hírekből értesültek. Különösen igaz ez a tavalyi évre, amikor a megemelt minimálbér miatt a szervezet fokozta az ellenőrzéseket.

A munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996-os törvény szerint a felügyelők – a munkaviszonnyal kapcsolatban – 14 témakörben vizsgálódnak. Az adatok azt mutatják, hogy az OMMF – mint azt egy, a főfelügyelőségnél készített értékelés tartalmazza – minden területen erősítette ellenőrzési hatékonyságát. Mindezt úgy, hogy időközben a felügyelőségeken az ellenőrök létszáma nem változott. Ez egyben azt is jelenti, hogy az OMMF elérte lehetőségeinek felső határát, azaz: munkáját akkor képes javítani, ha emelheti az ellenőrök létszámát. Erre egyébként ígéretet kapott a Szociális és Családügyi Minisztériumtól.

Feketemunkások

Összességében az OMMF évente a munkaadók 5-6 százalékát ellenőrzi, ami nemzetközi összehasonlításban meglehetősen szerény mérték. Ugyanis a nyugat-európai országokban ez az arány 8-12 százalék között mozog évente. Ez – egyebek mellett – a létszámemelés szükségességét is jelzi. Noha néhány éve az OMMF 160 fős létszámemelést javasolt a tárcának, mára ez a szám – az ígéretek szerint – 70-80 főre zsugorodott.

Az elmúlt évben az ellenőrök gyakorta vizsgálódtak bérügyekben. Ez ugyanis az egyik olyan terület, amellyel kapcsolatban a legtöbb bejelentés érkezik a felügyeletekre. Évek óta tapasztalni, hogy a munkaadó minimálbéren jelenti be alkalmazottját, majd a bére egy részét zsebbe fizeti. Ezen túlmenően a munkaidőre, a pihenőidőre s a rendkívüli munkavégzésre terjedt ki gyakorta a vizsgálódás. Visszatérő témája volt a kiszállásoknak az is, hogy a munkaadó betartja-e a szabadságra vonatkozó szabályokat. Évek óta kiemelt feladat a feketemunka tettenérése, annak felkutatása, hogy hol, ki, hány embert foglalkoztat szabályos munkaszerződés nélkül. A munkaadók egyre újabb "technikákat" alkalmaznak – mint ezt közölték az OMMF-nél –, s a brutális szabályszegés helyett finomabb eszközökkel próbálkoznak. Mindezen ügyek feltárása természetesen a felügyelőktől is több energiát vesz el, ugyanakkor hosszabb jogi procedúrát is igényel.

Az eddigi tapasztalatok szerint csekély számban fordul elő a szakszervezeti jogok megsértése, s a munkahelyi diszkrimináció sem általános. Ellenben gyakori a külföldiek foglalkoztatása, azonban ez az utóbbi években visszaszorulóban van. Ennek ellenére az efféle bírságokból befolyó összeg – a minimálbér emelkedése miatt – növekedett az utóbbi évben. Ám abban nincs változás, hogy a külföldieket továbbra is általában az építőiparban, a kereskedelemben, a vendéglátásban, a mezőgazdaságban és a konfekcióiparban foglalkoztatják. Ugyanakkor a külföldiek foglalkoztatása és a feketemunka nemritkán összekapcsolódik. Szakértők szerint az ellenőrzés önmagában nem elegendő, hiszen az OMMF csak a jéghegy csúcsát faragja le kissé, ám a probléma gyökerét nem hivatott megoldani. A megfelelő eszköz a bérekre rakódó terhek, illetve az adó csökkentése lehetne.

Munkavédelmi program

Az OMMF-fel kapcsolatban általában kevesebb szó esik a munkavédelemről. Ez a téma főként akkor kap nyilvánosságot, amikor valamilyen országos hírt jelentő baleset történik valamely munkahelyen. Pedig e terület figyelemmel kísérése legalább olyan fontos, mint a munkaügyi ellenőrzés.

A munkavédelemről egy 1993-ban meghozott és 1994. január 1-jétől hatályos törvény rendelkezik. E szerint az e téren felmerülő állami feladatok végrehajtása a kormány, az egyes szakminisztériumok, valamint az ezek felügyelete alatt működő állami hatáskörű szervek, az OMMF, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat s a Magyar Bányászati Hivatal feladata. Az OMMF tevékenységi körébe tartozik – egyebek mellett – a munkavédelem országos programjának kialakítása, a biztonságos munkavégzés követelményeinek és az ehhez kapcsolódó jogoknak és kötelességeknek a meghatározása, illetve a munkavédelmi előírások végrehajtásának elősegítése, valamint az ellenőrzés.

Az OMMF ellenőrzési joga kiterjed a munkáltatók és munkavállalók munkabiztonsággal kapcsolatos kötelezettségeinek teljesítésére, a munkahelyek létesítésére, a munkaeszközök üzemeltetésére, az alkalmazott technológiai anyagokra, valamint az egyéni védőeszközökre. A baleset megtörténtekor mindennek kivizsgálása, bejelentése, a nyilvántartása, valamint a megelőzés érdekében tett intézkedés is e hatóság feladata. Az utóbbi időben az OMMF változásokat vezetett be a munkabiztonsági ellenőrzés módszereiben. Így 2001. október 1-jével – a vizsgálódás céljából – előzetes bejelentés után szállnak ki az ellenőrök. A korábbi – rajtaütésszerű – hiányosságokat feltáró ellenőrzéssel szemben most már a munkaadónak lehetősége van a felkészülésre, arra, hogy a látogatás során az érintett cég munkavédelemmel foglalkozó munkatársa is jelen lehessen. Ezekben az esetekben a vizsgálat fő tárgya a munkaadók megelőzési stratégiája. Az OMMF ezt a módszert egyelőre a legalább 100 dolgozót foglalkoztató cégeknél alkalmazza.

Az új eszközök sorába tartozik az is, hogy a hatóság írásbeli információt kér. A munkavédelemről szóló törvény 2001. évi módosítása szerint a hatóság határozatban kötelezheti a munkaadót, hogy írásban adjon tájékoztatást meghatározott munkabiztonsági követelmények teljesítéséről. Ezzel lehetővé válik, hogy a korábbinál jóval több vállalkozást érjenek el, és szankciók nélkül ösztönözzék az előírt követelmények teljesítésére – vélik az OMMF-ben, ahol – az ÁNTSZ-szel és a Magyar Bányászati Hivatallal közösen – a munkavédelmi törvény 1998-as módosítását követően elkészítettek egy útmutatót a munkaadók részére a kockázatértékeléshez és annak dokumentálásához. A cégek kötelesek minőségileg – és szükség esetén mennyiségileg is – értékelni a munkavállalók egészségét és biztonságát veszélyeztető kockázatokat. A kockázatértékelést a javaslat hat részre bontja. Ezek a veszélyek és a veszélyeztetettek azonosítása, a kockázatok minőségi és mennyiségi értékelése, a teendők meghatározása, illetve a szükséges intézkedések megtétele s ellenőrzése. A javaslat szerint fontos, hogy mindezt a munkáltató írásba foglalja.

Eltitkolt balesetek

Az OMMF értékelése szerint nem helytálló a munkaadóknak az a megállapítása, miszerint ma Magyarországon korszerűtlenek a munkavédelmi előírások. Ezek ugyanis gyakorlatilag megegyeznek az EU szabályaival, azoknál nem erősebbek és nem is gyengébbek. E szempontokat már az évtized első felében, a munkavédelmi törvény előkészítésekor is figyelembe vették, s az elmúlt néhány évben – amikor e területen is sor került az EU-jogharmonizációra – felszámolták a még meglévő hiányosságokat.

Ami a baleseti statisztikát illeti, a számok mérséklődést jeleznek, hiszen míg 1989-ben több mint 80 ezer dolgozó szenvedett balesetet, addig ez a szám 1998-ra közel 29 ezerre csökkent. Ám a tények már nem ilyen egyértelműen biztatóak, hiszen az ellenőrzések tapasztalatai szerint a munkahelyek biztonsági állapota romlott, s a munkaadók – mint azt az OMMF egy 1995-ös célellenőrzése megállapította – a balesetek legalább 25 százalékát nem jelentik be. Az akkori megállapítás ma is igaz, így a kedvező számok nem a helyzet javulásával, sokkal inkább a fegyelem lazulásával függnek össze. Az eltitkolásban nagy szerepe van a feketegazdaságnak, hiszen az illegális foglalkoztatás során elszenvedett baleseteket biztosan nem jelentik be. Ráadásul az egyszemélyes vállalkozásokra nem terjednek ki a munkavédelmi szabályok, ezért az e körben történt balesetekről egyáltalán nincsenek adatok.

Viták a bírságról

Az utóbbi években több alkalommal került a viták kereszttüzébe a munkaügyi és a munkabiztonsági bírságok ügye. Az Országos Munkaügyi Tanács (OMT) is több alkalommal tárgyalt e témában. Míg ugyanis a kormányzat s a munkavállalók indokoltnak tartanák a bírságok emelését, addig a munkaadók minden eszközzel tiltakoznak ellene. A munkáltatói szervezetek által megfogalmazott érvek szerint ugyanis a munkaügyi ellenőrzések célja a büntetés, holott ha a megelőzésre helyeznék a hangsúlyt, akkor eredményesebb lehetne e tevékenység. Tény azonban, hogy manapság a bírságoknak általában nincs elrettentő hatásuk. Hiába emelkedett a munkavédelmi bírság maximális összege a korábbi hárommillió forintról 10 millióra. A munkaügyi bírságokat nem sikerült felemelni, lévén a munkaadói oldal ezt nem tartotta elfogadhatónak.