Az önkormányzati rendelet mint jogforrás fontos szerepet tölt be a helyi viszonyok szabályozásában. Cikkünk a jogalkotó önkormányzatokon túl a jogkereső közönség számára is hasznos információkat tartalmaz arról, milyen tárgykörben kötelező, illetve ajánlott a rendeletalkotás, hogyan kell jó helyi rendeletet alkotni.
Az önkormányzatok többsége tudatára ébredt jogalkotási lehetőségeinek, és a lakosság egyre nagyobb részében alakul ki az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos "jogszabálytudat". Mára az önkormányzati rendeletek a jogrendszerünk szerves részeivé váltak. Tízéves jogalkotási munka eredményeként körvonalazódni látszik, milyen szerepet töltenek be ezek a jogszabályok a helyi életviszonyok rendezésében. Jelentős változás nem várható a központi és a helyi szintű szabályozás egymáshoz való viszonyában.
Kötelezettség vagy lehetőség?
A helyi önkormányzati rendeletek megalkotására vonatkozó törvényi szabályozás rendkívül szűkszavú. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) rendelkezik arról, mely esetben kerülhet sor rendeletalkotásra. Egyrészt akkor van erre lehetősége a képviselő-testületnek, ha törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyról van szó. Az önkormányzati rendeletek kisebb hányada kerül ki ebből a körből, hiszen az életviszonyok legnagyobb részét központi jogszabályok fogják át.
Másrészt a törvények végrehajtására – természetesen a törvényben foglalt felhatalmazás alapján – is lehet önkormányzati rendeleteket alkotni. Ez a kör már sokkal tágabb. Itt azonban meg kell különböztetni azt az esetet, amikor a törvény rendeletalkotásra kötelez, illetve azt, amikor annak csak a lehetőségét teremti meg, és rábízza a képviselő-testületre, hogy kíván-e élni a szabályozás lehetőségével. Ilyenkor – a törvény keretei között – lehetősége lehet az önkormányzatnak arra, hogy valamely életviszonyt a törvénytől eltérően szabályozzon.
Az utóbbi csoportba tartozó rendeletek között megint csak több a kötelezően – legtöbbször határidőre – megalkotandó rendelet. Azoknál a rendeleteknél, amelyeket nem kell kötelezően megalkotni, célszerű nagy körültekintéssel eldönteni, valóban szükség van-e arra az adott településen.
A rendelettervezet elkészítése során törekedni kell a helyi életviszonyok maradéktalan megismerésére, hiszen a forgalomban lévő minták – amellett, hogy kiindulásként mindenképpen segítséget jelentenek – csábítanak a szolgai másolásra, ami feleslegesen terjengős, az adott településen esetleg inadekvát jogszabályt eredményezhet. Amennyiben a képviselő-testület úgy ítéli meg, hogy adott típusú ügyek előfordulása indokolttá teszi a rendeleti szabályozást, a törvényben felsorolt minden kérdést érintenie kell a rendeletben, és a szabályokat a felhatalmazó jogszabály keretei között kell megalkotnia. Nem jellemző egyébként az önkormányzatok többségére a nagy rendeletalkotási kedv, sőt inkább az okoz gondot, hogy még a kötelezően megalkotandó jogszabályokkal sem készülnek el határidőre.
Helyi társadalmi viszonyok
A központilag nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok köre az a terület, ahol az önkormányzat a rendeletalkotás során a legnagyobb szabadságot élvezi, természetesen azonban a jogalkotás korlátját jelentik a központi jogszabályok.
Ünnepélyes aktus
Találunk itt – többek között – ünnepélyes aktusokhoz kapcsolódó – az állampolgárok számára kötelességeket kevésbé megállapító – rendeleteket: ilyenek például az önkormányzati jelképekről (címer, zászló), azok használatáról, a kitüntetések, a díszpolgári cím adományozásáról, a saját halottá nyilvánításról, a település díszkivilágításáról vagy a település ünnepnapjának megállapításáról szólóak.
Közterület-használat
A közelmúltban hatályba lépett új építési törvény nem szabályozza az önkormányzati közterületek használatát, ezáltal hatályát vesztette az a korábbi szabály, amely szerint a vonatkozó engedélyeket a jegyzőnek kellett kiadnia. A közterület-használat kérdése tehát központilag nem szabályozott helyi társadalmi viszonnyá vált. A jegyző számára a képviselő-testület nem állapíthat meg hatáskört, következésképpen a közterület-használat engedélyezésének új koncepcióját kellett kialakítani. A feladattal az önkormányzatok nem könnyen birkóztak meg. Az egyik lehetőség, hogy az önkormányzat hatósági hatáskörében adja ki az engedélyeket. Ez rendeleti szabályozást igényel. Ebben az esetben a hatáskört a képviselő-testület maga gyakorolhatja, vagy azt a polgármesterre, vagy a bizottságra ruházhatja. Olyan – kisebb – településeken, ahol az ilyen esetek száma elenyésző, nem indokolt a rendeletalkotás, hanem elegendő, ha a képviselő-testület mint a tulajdonosi jogok gyakorlója esetenként dönt a közterület-használatról, és a használatot a terület használatára megkötött polgári jogi szerződésben szabályozza.
Vásár, piac
A vásárok, piacok rendjét a vásárokról és a piacokról szóló 35/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet részben szabályozza. Azonban annak ellenére, hogy a rendelet nem ad kifejezett felhatalmazást a vásárok, piacok rendjének szabályozására, helye van önkormányzati rendelet alkotásának ebben a körben. A vásárok és piacok rendjének vannak ugyanis olyan kérdései – mint például az árusítóhelyek használatbavételi díjai, a piac, illetve a vásár házirendje, a piacfelügyelet menete, egyes magatartásformák tilalma –, melyekről a kormányrendelet nem tesz említést, tehát teret enged a helyi szabályozásnak, ezzel ezeket a kérdéseket (de csak ezeket) mintegy a központilag nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok körébe utalja.
Utcanév, házszámozás
A közterületek, utcák elnevezésének, a házszámozás rendjének szabályozása a földrajzi nevekről szóló 71/1989. (VII. 4.) MT rendeletben és a végrehajtásáról szóló 19/1992. (I. 28.) Korm. rendeletben található. A jogszabály szerint a közterületek elnevezése ugyan a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, de a megállapítás mikéntjére már nem találunk eligazítást, a házszámok megállapításának rendjére pedig egyáltalán nincs előírás. Az ezzel kapcsolatos helyi rendelet megalkotásának szükségessége akkor merül fel, ha az önkormányzat területén új utcát, vagy egyéb közterületet alakítanak ki, vagy még inkább, ha telekmegosztás után a "jó szomszédok" nem tudnak megegyezni, kit illet az eredeti házszám, és kinek kell megelégednie egy alszámmal.
Település nevének felhasználása
Rendeletben szabályozhatja a képviselő-testület a település nevének felhasználását, így például felvételét a cégnévbe. Meghatározhatja a rendeletben, hogy milyen feltételek megléte esetén adja meg – önkormányzati hatósági ügyben eljárva – a képviselő-testület a hozzájárulását a névhasználathoz.
| Hiányzó személyi feltételek |
|---|
|
Az önkormányzati rendeletek színvonala nagyon vegyes képet mutat szakmai és törvényességi szempontból egyaránt. Összességében nem lehetünk megelégedve a kialakult helyzettel. A rendeletalkotási munkát mind a képviselő-testületek, mind a jegyzők, illetve más, ezzel a feladattal megbízott hivatali dolgozók mostohagyermekként kezelik. A rendelettervezetek előkészítése nagyon komoly szakmai munkát igényelne, és az önkormányzatok többségénél nem adottak ehhez a feltételek. A kis apparátussal rendelkező hivatalok esetében ezzel a feladattal is egyedül kell megbirkóznia a jegyzőnek. A jegyzők munkája pedig túlságosan szerteágazó, és talán a rendeletalkotást kivéve inkább gyakorlati jellegű, "állandó jövés-menés". Ennek megfelelően a jegyzők többsége gyakorlati ember, aki kevésbé szeret elmélyedni ebben az elméleti munkában, tegyük hozzá, hogy legtöbbször az egyéb teendők mellett nehezen is talál rá módot, hogy ezt megtegye. A hatósági munka mellett sokszor tevékenyen részt kell vennie olyan feladatokban is, melyek inkább a képviselők vagy a polgármester nagyobb aktivitását igényelnék, például gyakran koordinálnak jegyzők a településeken beruházási feladatokat.
Másrészt a kodifikáció külön szakma, ezért nagyobb hangsúlyt kellene fektetni az ezzel kapcsolatos képzésre. Nem mindig kapják meg továbbá a munkájuk során az önkormányzatok a szükséges szakmai segítséget a központi közigazgatási szervektől sem, mert az aktuális témában tartott tájékoztatók esetleg csak az általánosság szintjén mozognak. Különösen ott szorulhat a perifériára a rendeletek szakmai előkészítése, ahol kicsi a hivatali apparátus, illetve ahol a képviselő-testületi ülés elsősorban állandó személyes vagy politikai csatározások színhelye. |
Kötelezően megalkotandó rendeletek
A "kötelező" jogszabályok alkotják az önkormányzati rendeletek gerincét. A gyakori törvénymódosítások sokszor rendeletmódosítási kötelezettséget is előírnak. A kötelezően megalkotandó rendeletek jelentősek az állampolgárokat érintő jogok és kötelezettségek szempontjából, s ezeket alkalmazzák az önkormányzatnál a leggyakrabban.
Szervezeti és működési szabályzat
Az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendelet a képviselő-testület saját működése szempontjából a legfontosabb előírás.
Helyi népszavazás, népi kezdeményezés
A helyi népszavazás, népi kezdeményezés rendjéről szóló rendeletnek – többek között – meg kell határoznia, hogy az önkormányzati törvényben megjelölt eseteken kívül mely esetekben kötelező még a helyi népszavazás kiírása. Ezeket a rendeleteket még nem minden képviselő-testület alkotta meg. Valószínűleg azért nem érzik ezt sürgető feladatuknak, mert kevés helyi népszavazás, illetve népi kezdeményezés iránti megkeresés érkezik az önkormányzatokhoz. Baj csak akkor van, ha mégis ilyen megkereséssel él valaki a polgármesternél, aki – a vonatkozó rendeleti szabályozás hiányában – nem tudja megmondani, hogy a kezdeményezés érvényességéhez a lakosság hány százalékának a támogatása szükséges.
Költségvetés, zárszámadás
A képviselő-testület évente köteles megalkotni költségvetési és zárszámadási rendeletét. Sok önkormányzatnál hosszú évekbe telt, mire ezeket a rendeleteket az államháztartási törvényben meghatározott címrend szerint sikerült elkészíttetni, s mire az összes, törvényben megkívánt kérdésre kiterjedt a költségvetési rendelet (például amíg az önkormányzatok meghatározták a költségvetési létszámkeretet).
A költségvetési rendelethez kapcsolható az önkormányzati biztos jogintézménye is, hiszen a vonatkozó kormányrendelet csak annyit mond ki, hogy rendeletben kell szabályoznia az önkormányzatnak, milyen mértékű eladósodás esetére rendel a költségvetési szerve élére önkormányzati biztost. Szabályozható a biztos kirendelése, tevékenységének rendje önálló rendeletben is, de akár a költségvetési rendelet részeként is, bár utóbbi esetben a kérdéssel évente újra kell foglalkozni. Az önkormányzati biztos intézményével az erre vonatkozó kormányrendelet többszöri változása miatt egyébként is szinte évente újra kellett foglalkozni.
Önkormányzati vagyon
Vita tárgya lehet, hogy a vagyonrendeletet kötelezően kell-e megalkotni, vagy sem. A kötelező jelleg mellett kell állást foglalni, ha figyelembe vesszük, hogy az önkormányzat a vagyontárgyainak körét és a forgalomképesség szempontjából való felosztását a vagyonrendeletnek kell szabályoznia, ennek hiányában pedig tisztázatlanok lehetnek az önkormányzat vagyoni viszonyai.
Az önkormányzati vagyon kérdésköréhez szorosan kapcsolódik annak szabályozása, hogy mely vagyontárgyak értékesítése történhet kizárólag versenytárgyalás útján. Az államháztartási törvény megköveteli, hogy az önkormányzatok rendeletben határozzák meg ezt az értékhatárt, ingók, ingatlanok esetében akár eltérően. Nagyobb vagyonnal rendelkező önkormányzatoknál a differenciáltabb, a bonyolultabb szabályozás külön rendeletet indokol.
Közműdíj
A közművek (ivóvíz, szennyvíz, távfűtés) hatósági árának megállapításáról, a helyi menetrend szerinti autóbusz-közlekedés díjáról – a költségvetéshez hasonlóan – évente "menetrend szerint" születnek a rendeletek.
Szociális ellátások
Az önkormányzat által – kötelezően, illetve önként – nyújtott szociális ellátásokról alkotott rendeletek nagyon fontos, és sajnos nagyon gyakran alkalmazott jogszabályi kört jelentenek (pénzbeli, természetbeni, rendszeres és rendkívüli juttatásokról, a személyes gondoskodást nyújtó alapellátás keretében, illetve a szakosított szociális intézményekben biztosított ellátásokról, a hajléktalanoknak nyújtott speciális szociális ellátásokról, a gyermekvédelmi törvény alapján nyújtott ellátásokról). A szociális ellátórendszer több változáson is átment az erre vonatkozó törvény megalkotása óta, ezzel folyamatos rendeletmódosításra kényszerítve az önkormányzatokat. A legutóbbi felülvizsgálatnak 2000 májusáig kellett megtörténnie, ami elsősorban a munkanélküliek ellátási rendszerének átalakításával függött össze.
Közművelődési tevékenységek
A kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény rendeletalkotási kötelezettséget ró a képviselő-testületekre. A törvény 76. §-ában felsorolt tevékenységek valamelyikét – a helyi társadalom kulturális szükségleteinek figyelembevételével – minden települési önkormányzatnak fel kell karolnia. Az erről szóló helyi rendeletnek azt is meg kell határoznia, hogy a választott feladatot az önkormányzat milyen konkrét formában és mértékben látja el. Az elfogadott rendeletek tapasztalata, hogy a törvény, az önkormányzati rendelet önmagában a legjobb szándék mellett sem képes feltámasztani a települési kulturális életet. A rendeletek legtöbbször szolgai módon felsorolják a törvényben kitűzött célokat (akár az összeset), nagyon szegényes azonban a kép, ha a megvalósítást célzó konkrét ötleteket, tevékenységeket nézzük. Sok esetben a rendeletek nem tudtak megjelölni a településen működő olyan csoportosulást, amelynek kulturális tevékenységét támogatásra méltónak találták volna. Kérdés, vajon azért-e, mert valóban nincs ilyen kezdeményezés, vagy mert a képviselő-testületeknek nincs velük kapcsolatuk.
Építési szabályzatok
Az új építési törvény kötelezi az önkormányzatokat, hogy rendelettel fogadják el a helyi építési szabályzatokat és szabályozási terveket. A törvény a hatálybalépésétől számított egyéves határidőt szabott arra, hogy a meglévő rendeletek törvénnyel ellentétes rendelkezéseit hatályon kívül helyezzék. A cél az lenne, hogy valamennyi önkormányzatnak az új törvény alapján megalkotott új építési szabályzata legyen, azonban ez a rendeletmennyiség akkora terhet ró az építészekre (akik ezeket a kifejezetten szakmai rendeleteket készítik), hogy a munka elvégzése bizonyosan hosszú éveket vesz majd igénybe.
Környezetvédelem
Az önkormányzatoknak – a környezetvédelmi törvény szerint – környezetvédelmi programmal, az annak végrehajtására kiadott rendelettel kell rendelkezniük, ráadásul a program megvalósulását kétévente felül kell vizsgálniuk. A programnak tartalmaznia kell különösen a települési környezet tisztasága, a csapadékvíz-elvezetés, a kommunális szennyvíz-kezelés, a tisztítás, a kommunális hulladékkezelés, az ivóvízellátás érdekében előírt, valamint a lakossági és közszolgáltatási eredetű zaj-, rezgés- és légszennyezés elleni védelem településre vonatkozó feladatait. A 12/1983. (V. 12.) MT rendelet 27. §-a külön felhatalmazást ad a helyi zaj- és rezgésvédelmi szabályok megalkotására.
A közterület-használat sajátos esete is lehet, azonban inkább a környezetvédelmi programba illeszthető, amikor a közterületek közül a zöldterületek megóvásáról, használatáról külön rendelkezik az önkormányzat, fokozott védelmet biztosítva olyan területeknek, melyeket a helyileg védett természeti értékeknek kijáró még nagyobb figyelem nem illet meg.
Szabálysértések
A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény kötelezte az önkormányzatokat arra, hogy 2000. március 1-jéig vizsgálják felül a rendeleteikben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket, mennyiben állnak összhangban az új jogszabállyal. A törvény 143. §-ának (1) bekezdése lehetővé teszi az önkormányzatok számára, hogy a törvényben meghatározottakon túl a rendeletükben szexuális szolgáltatásokra vonatkozó korlátozást vezessenek be, amelynek megszegését a törvény ugyanúgy szankcionálja, mint valamely ilyen irányú törvényi előírás megszegését. Egyre gyakrabban fűznek egyébként az önkormányzatok valamely általuk felállított szabály megszegéséhez szankciót. A tilalmazott magatartások körülírása azonban gyakran túl általános, pedig az állampolgár szempontjából garanciális jelentősége van annak, hogy pontosan tudja, milyen magatartástól kell tartózkodnia, illetve milyen szabályt kell betartania. A szabálysértési rendelkezéseket általában a rendeletek végén szokták elhelyezni, előfordul azonban az is, hogy önálló rendeletet alkotnak, "Egyes szabálysértésekről" címmel.
Temetők rendje
A legutóbbi határidős rendeletalkotási kötelezettség a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvényből fakadt. Tavaly októberig kellett az önkormányzatoknak az új törvény alapján meghatározniuk temetőik rendjét, ami nem kis terhet rótt rájuk. Nem is annyira a rendeleti szabályok megállapítása, mint inkább a temetőknek az új szabályok szerinti üzemeltetése – így a komoly infrastrukturális követelmények teljesítése – ütközött akadályba. Nehéz olyan gazdálkodó szervezetet találni, amely megfelel a kormányrendeletben meghatározott feltételeknek (és amellyel az önkormányzat megkötheti az előírt kegyeleti közszolgáltatási szerződést az önkormányzati kezelésben lévő köztemető fenntartására). Sok önkormányzatnál megint minta alapján fogtak a rendeletalkotáshoz, ami terjengősen átvette a törvény és a végrehajtási rendelete szövegét, nem összpontosítva arra, hogy ezzel önmagában az önkormányzatok nem tesznek eleget a rendeletalkotási kötelezettségüknek.
| Módosítás helyett hatályon kívül helyezés |
|---|
| Előfordul, hogy ha valamilyen okból módosítani kell egy rendeletet – esetleg nem is jelentősen –, nem a rendelet vonatkozó részének módosítását választják (általában a jegyző kezdeményezésére), hanem az egész rendeletet hatályon kívül helyezik, és alkotnak egy újat, amely a régitől alig tér el, a változások mégis elsikkadnak a szövegben, mert azok kiemelésére nem fordítanak figyelmet. Ez helytelen gyakorlat, és nem indokolható azzal sem, hogy rendelet módosítása esetén a hatályos szöveg több helyről kereshető össze, hiszen a mai technikai feltételek mellett bármikor elkészíthető az egységes szerkezetű hatályos szöveg. |
Törvény felhatalmazása alapján alkotható rendeletek
Törvény felhatalmazása alapján az önkormányzatok nagyon sokféle rendeletet alkothatnak, amennyiben úgy ítélik meg, hogy valamely kérdés rendeleti szabályozása a településen szükséges, illetve hasznos.
Helyi adó, közszolgáltatás bevezetése
Ha az önkormányzat helyi adót vagy valamely meghatározott közszolgáltatást (szilárd és folyékony hulladék összegyűjtése, kéményseprő-ipari közszolgáltatás) kíván kötelező jelleggel bevezetni, ezt a vonatkozó központi jogszabály keretei között alkotott rendelettel teheti meg. A gépjárműadó mértékét a törvényi minimumnál magasabban szintén rendeletben lehet meghatározni.
Köztisztviselők munkajogi helyzete
Köztisztviselők számára a munkavégzés, munka-, pihenőidő, egyéb juttatások tekintetében a köztisztviselői törvényben meghatározottaknál kedvezőbb szabályok megállapítására szintén csak rendeletben van lehetősége az önkormányzatnak, ahogyan csak önkormányzati rendeletben lehet a képviselők számára tiszteletdíjat megállapítani.
Szociálisan hátrányos helyzetűek
Nem népszerű az önkormányzatok körében a szociálisan hátrányos helyzetben lévők adósságterhének enyhítéséről és lakhatási körülményeinek javításáról szóló 96/1998. (V. 13.) Korm. rendeletben kapott felhatalmazás sem. A rendelet alapján – részben a központi költségvetésből finanszírozva – közüzemidíj-tartozás, közös költség- és lakbérhátralék, lakáscélú kölcsön törlesztésére stb. lehet támogatást nyújtani a rászorulóknak.
Védett épületek
A helyileg védett épületek meghatározására az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 57. §-ának (3) bekezdése ad felhatalmazást. Szintén ezt a törvényt egészítheti ki rendelet a helyi jelentőségű természeti értékek védelméről is.
Bérlakás
A nagyobb számú önkormányzati bérlakással, illetve helyiséggel rendelkező önkormányzatoknál fontos, hogy rendeletben állapítsák meg a lakások, helyiségek bérletére, elidegenítésére vonatkozó szabályokat. Húsz lakás fölött egyébként a rendeletalkotás kötelező.
Választási plakátok
A választási plakátok középületen, közterületen történő elhelyezésének rendjéről az önkormányzatok a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 42. §-ának (4) bekezdése alapján, a törvény keretei között jogosultak.
Közbeszerzési eljárás
A közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény 96. §-ának (2) bekezdése felhatalmazást ad a helyi önkormányzatoknak, hogy az általuk alapított helyi önkormányzati költségvetési szervekre vonatkozó rendeletben szabályozzák a közbeszerzési eljárás kiírásával és elbírálásával kapcsolatos tevékenység részletes szabályait, az abban eljáró személyekre vonatkozó előírásokat. Az éves költségvetési törvényben meghatározott értékhatárt elérő beszerzés esetén a közbeszerzési eljárás lefolytatása kötelező, így az érintett önkormányzatoknál gyakorlatilag ennek a rendeletnek a megalkotása sem kerülhető el.
A rendeletalkotás
Az önkormányzati törvény a képviselő-testület döntéshozatalára – tehát a határozatok meghozatalára és a rendeletek megalkotására egyaránt vonatkozó – általános szabályokat állapít meg. Ezek a rendelkezések főszabályként mondják ki, hogy a képviselő-testület döntéseit nyílt szavazással hozza. A határozatképességhez szükséges, hogy a képviselők több mint a fele jelen legyen az ülésen, a rendelet elfogadása minden esetben minősített többséget igényel. Az elfogadott rendeletet a jegyzőnek és a polgármesternek kell aláírnia. A rendeletet az önkormányzat hivatalos lapjában, vagy a helyben szokásos módon közzé kell tenni.
Szervezeti és működési szabályzat
E szabályokon túl a törvényalkotó nem akarta megkötni az önkormányzatok kezét, hisz egyebekben az önkormányzati rendelet megalkotásának szabályait a rendelettervezet előterjesztésétől a végső szavazásig a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában szabadon határozza meg. Mivel a központi szabályok szinte teljesen nyitva hagyják az önkormányzatok számára az önálló szabályozás lehetőségét, a megoldások egészen eltérőek lehetnek. A gyakorlatban ezeket a szabályzatokat is minta alapján készítik el (sokszor a minimális egyéniesítés igénye nélkül), és a kistelepülések is a nagy létszámú településeken, városokban indokolt bonyolult terjengős szabályozást veszik át. Ennek az a gyakorlati következménye, hogy a képviselő-testület vagy feleslegesen megnehezíti a saját munkáját, vagy nem tartja be a saját maga számára előírt szabályokat (például azt, hogy a módosító indítványokat minden esetben írásban kell előterjeszteni, előre meghatározott idővel a testületi ülés előtt).
Az önkormányzati rendeletalkotás folyamata
A rendeletalkotás folyamatát az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában kell szabályozni. Ezek a szabályzatok a következőkre térnek ki általában:
- Kinél kell az előterjesztéseket benyújtani? (Ez a személy általában a polgármester. A polgármesternek a rendeletalkotás folyamatában fontos koordináló feladata van. Nagyrészt rajta múlik, hogy a rendelettervezet vitája a megfelelő mederben folyik-e.)
- Szóban vagy csak írásban legyenek benyújthatók a javaslatok? (Célszerűbbek a rugalmas előírások.)
- Ki jogosult előterjesztést benyújtani? (Célszerű, hogy jogosult legyen a polgármester, a képviselők, a jegyző, a bizottság, a kisebbségi önkormányzati képviselő stb. is, tehát minél szélesebb kör.)
- A rendeletek napirendre tűzésének ütemezése lehetőleg jogalkotási terv szerint történjen a tervezhetőség miatt. (Fontos, hogy a tervet rugalmasan lehessen kezelni, ha valamilyen nem várt esemény következik be.)
- Hogyan történjen a tervezetek véleményezése? (Erre nagy hangsúlyt kell fektetni. A bizottságok általi véleményezésen túl módot kell találni pártatlan szakmai véleményeztetésre is, különösen a speciális szakértelmet igénylő kérdésekben, mint például a távhőszolgáltatásról szóló rendelet esetében. Lehetőséget kell teremteni arra is, hogy a jegyző megalapozott szakmai véleményt tudjon adni törvényességi szempontból arra vonatkozóan is, hogyan illeszkedik a rendelet a hatályos helyi joganyagba. Az esetek többségében hiányzik a lakosság általi véleményeztetés, pedig ezt a jogintézményt célszerű lenne feltámasztani. Az évente egyszer tartott közmeghallgatásra a rendeletek közül a költségvetést és a zárszámadást szokták bevinni, tehát nem jellemző, hogy ezt a fórumot valamely – még csak tervezetben lévő – rendelet ismertetésére használnák. Kivételt képez a helyi építési szabályzat és településszerkezeti terv, amely esetében kötelező lakossági fórumot tartani. Az érintettekre kiterjedő tájékoztatási kötelezettséget fogalmaz meg a lakástörvény is, amikor előírja, hogy a bérlők és a bérbeadók érdekképviseletének előzetes véleményét ki kell kérni a rendeletalkotás során.)
- Célszerű meghatározni a benyújtásra alkalmas tervezet alaki, tartalmi kritériumait, esetleg "megvalósíthatósági tanulmányt" készíteni. (Ehhez kapcsolódhat a döntés utáni kontroll a fogadtatásról, különösen a központilag nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok körében, illetve ott, ahol a törvény széles körű felhatalmazást ad a szabályozásnál a helyi viszonyok figyelembevételére.)
- Gondoskodni kell arról, hogy a képviselők az ülés előtt időben megkapják a rendelettervezetet, mert az utolsó pillanatban kézhez kapott – akár több tíz oldalas – tervezetből képtelenség megfelelően felkészülni.
A rendelet alakja, formája
Az önkormányzati rendelet alakjára vonatkozóan nem találunk sajátos előírást. A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet szabályai szerint az önkormányzati rendelet megjelölésének tartalmaznia kell a jogalkotó, tehát a képviselő-testület megnevezését, nevének rövidítését, a kihirdetés napját, a jogszabály számát, megnevezését és címét. A rendelet számozása a kialakult gyakorlat szerint arab számmal történik, a rendelet tagolására pedig egészen sokféle példát láthatunk. Nem egyértelműen elterjedt például a § jelölés használata sem.
Ha az önkormányzati rendelet kiadására törvény felhatalmazása alapján kerül sor, a törvényt és annak felhatalmazó rendelkezését a rendelet bevezető részében fel kell tüntetni. A záró rendelkezések között szerepelnie kell a hatálybalépés dátumának. A hatálybalépés idejét az év, a hónap, a nap megjelölésével kell megállapítani. (Törekedni kell arra, hogy a hatálybalépés lehetőleg a hónap első napjára datálódjon.)
A 12/1987. IM rendelet szerint csak kivételesen mondható ki, hogy a rendelet a kihirdetése napján lép hatályba, ez a hatályba léptetési forma azonban általánosan elterjedt. A kihirdetés napja a rendeletet tartalmazó önkormányzati közlöny megjelenésének vagy az önkormányzati rendelet helyben szokásos módon való kihirdetésének a napja. A szervezeti és működési szabályzatban meg kell határozni, hogy adott településen mi a rendelet kihirdetésének helyben szokásos módja.
Az önkormányzati rendelet záró rendelkezéseinek is tartalmazniuk kell – szükség szerint – a jogszabály visszaható hatályát, az átmeneti rendelkezéseket, a más rendeletet módosító rendelkezéseket, vagy a más rendelet hatályon kívül helyezését.
Típushibák
Alaki hiba
Az alaki hiányosságok között elsőként a jogszabály-szerkesztési követelmények figyelmen kívül hagyása (például visszamenőleges hatállyal állapítanak meg adókötelezettséget) említhető meg, továbbá a döntés-előkészítési, döntéshozatali eljárás szabályainak, tehát a szervezeti és működési szabályzat valamely rendelkezésének megszegése. A szervezeti és működési szabályzatot sérti az is, ha abban a képviselő-testület kitűzi valamely – egyébként nem kötelező – rendelet vagy szabályzat megalkotását, és azután ennek a kötelességének nem tesz eleget.
Előfordul olyan hiba is, amikor a képviselő-testület rendelettel fogadja el valamely döntését (például irattári tervet), amit határozattal kellene és fordítva, határozatot hoz olyan kérdésben, amiről rendeletet kellett volna alkotnia (például köztisztviselőkre vonatkozóan túlmunka elrendelésének szabályait rendeletben állapítják meg, holott ez a hivatali szervezet vezetőjének jogköre, vagy a képviselő-testület a vonatkozó kormányrendelet által előírt normatív szabályozást igénylő kérdéseket a polgármester által megkötendő egyéni szerződésekre utalja a lakosság közmű- stb. adósságai kezelésére vonatkozó rendeletben).
Törvényi felhatalmazás hiánya
Több alkotmánybírósági határozat [21/2000. (VI. 16.) és 3/1999. (III. 24.) AB határozat] foglalkozott önkormányzati lakások bérletére vonatkozó rendeletekkel, melyben a bérleti jogviszony létrejöttéhez az önkormányzat feltételül szabta az óvadék megfizetésének kötelezettségét. Hasonló eset, amikor a bérlőtől a bérleti jogviszony kezdetén "lakás-használatbavételi díj" címén, a lakbéren felül további összeget követeltek meg [32/1999. (X. 30.) AB határozat].
A kötelezővé tehető közszolgáltatások körét tilos önkormányzati rendeletben bővíteni. A 31/1999. (X. 30.) számú alkotmánybírósági határozat ezt egy olyan önkormányzati rendelettel kapcsolatban mondta ki, melyben a közterületek parkgondozását és az ott végzett fűnyírást minősítették kötelező közszolgáltatásnak, és szabott ki ezért díjat az önkormányzat a lakosságra.
Törvénysértő előírni a közalkalmazottak számára az étkeztetés kötelező igénybevételét [19/2000. (VI. 16.) AB határozat].
Hiányzik a törvényi felhatalmazás ahhoz, hogy a képviselő-testület rendeletben bővítse az önkormányzati bérlakásokra vételi jogosultsággal rendelkezők törvényben meghatározott körét [58/1998. (XI. 27.) AB határozat].
Törvénysértő módon kiszélesíti a képviselő-testület az adótárgyak körét, és ezáltal azonos adótárgyak adóalanyai között diszkriminációt alkalmaz, például amikor háromszoros mértékű kommunális adót állapít meg arra az esetre, ha valaki lakását nem lakhatásra, hanem gazdasági tevékenység folytatására használja, holott a törvény szerint a kommunálisadó-kötelezettség mértéke szempontjából a funkció irreleváns [57/1998. (XI. 27.) AB. határozat].
A szervezeti és működési szabályzat túlterjeszkedett a jogalkotási felhatalmazáson, amikor kimondta, hogy az önkormányzati képviselő hivatalos személy, hiszen a törvényalkotó ezt a minőséget csupán egy vonatkozásban, a Büntető Törvénykönyv alkalmazása szempontjából engedte meg [40/1998. (IX. 25.) AB határozat].
Nincs felhatalmazása az önkormányzatnak közjogi, szabálysértési szankció előírására a buszon jegy nélkül utazókkal szemben, hiszen a buszközlekedési vállalat és az utas között fennálló polgári jogi jogviszonyra a szerződésszegés jogkövetkezményeit kell alkalmazni [19/1998. (V. 22.) AB határozat].
Törvénysértő a képviselő-testület hatásköréből át nem ruházható döntések körének rendeleti bővítése, mert az önkormányzati törvény a bővítés lehetőségét csak törvénynek adja meg.
Valami kimarad
Mulasztást követ el az önkormányzat, ha nem szabályozza az önkormányzati lakbértámogatás feltételeiről szóló rendeletében a támogatáshoz való jogosultság feltételeit, a megállapítás eljárási rendjét és a folyósítás módját [11/2000. (III. 31.) AB határozat].
Nem tesz eleget a kötelező rendeletalkotási kötelezettségének az önkormányzat, ha szociális rendeletében mellőzi a lakásfenntartási támogatás mint támogatási forma szabályozását, holott a támogatás odaítélésére önmagában a szociális törvény alapján nincs lehetőség, hisz a támogatás megállapításának bizonyos feltételeit kifejezetten az önkormányzati rendeletnek kell megállapítania [37/1999. (XII. 7.) AB határozat].
Amennyiben a képviselő-testület az építményadó bevezetése mellett dönt, nem teheti meg, hogy azt ne a törvényben meghatározott adótárgyak teljes körére, hanem például csak a lakásokra terjessze ki.
Törvénnyel ellentétes rendelkezések
A választási eljárásról szóló törvénybe ütközik annak előírása, hogy közterületen plakátot elhelyezni csak hirdető berendezésen lehet, hiszen a törvény szerint önkormányzati rendeletben a plakát közterületen való elhelyezését csak műemlék illetve környezetvédelmi okból lehet korlátozni [16/2000. (V. 24.) AB határozat].
A 37/1999. (II. 26.) Korm. rendelet rendelkezését sérti az az önkormányzati rendelet, amely nem engedi csökkenteni a teljes mért vízmennyiséget párolgás, elfolyás címén, holott a hivatkozott kormányrendelet ezt kifejezetten lehetővé teszi [15/2000. (V. 24.) AB határozat].
Komoly problémát jelent az önkormányzatok számára a hulladékelszállítás díjának helyes megállapítása, ha ezt a szolgáltatást kötelező közszolgáltatás formájában nyújtják. A kérdést szabályozó kormányrendelet nem ad ugyanis ehhez elegendő támpontot, és ezért az önkormányzati rendeletek gyakran a szolgáltatás és ellenszolgáltatás arányossága elvétől eltérően állapítják meg a díjalkalmazási feltételeket, például a szeméttároló edény méretéhez igazodóan [12/2000. (III. 31.) AB határozat].
Nem megfelelő a lakástörvény taxatív felsorolásának részbeni átvétele az önkormányzati rendeletbe, mert – ha már a törvényszöveg átvételre került – a jogbiztonság a teljes felsorolás átvételét kívánja meg [5/2000. (III. 17.) AB határozat].
Törvényellenesen zár ki rászorulókat az önkormányzati rendelet a lakásfenntartási támogatásból, amikor a támogatáshoz való jogot a háztartásban élők létszámától függően eltérően állapítja meg [1/2000. (II. 24.) AB határozat]. Hasonló a helyzet azzal a rendelettel, amelyben ötéves állandó lakosként való tartózkodást követelnek meg a lakásfenntartási támogatás feltételeként [38/1999. (XII. 7.) AB határozat]. Szintén lakásfenntartási támogatás szabályozásával kapcsolatos probléma, hogy annak megállapítását kizárólag fűtéstámogatás formájában tették a rendeletben lehetővé [37/1999. (XII. 7.) AB határozat].
A választási eljárásról szóló törvény mandátumvizsgálatra vonatkozó szabályait sérti a szervezeti és működési szabályzat azon rendelkezése, amely szerint a képviselők mandátuma hitelességét a képviselő-testület vizsgálja meg, a területi választási bizottság helyett [38/1999. (X. 30.) AB határozat].
Jogellenes, ha a köztisztviselők juttatásairól szóló rendeletben a jegyző kap felhatalmazást arra, hogy a ruházati hozzájárulás és az utazási költségtérítés részletes szabályait megállapítsa, holott az épp e rendeletre tartozott volna [47/1998. (XI. 13.) AB határozat].
A szabálysértési és a belkereskedelmi törvényt sérti az a helyi rendelet, amely a törvénytől eltérően szabályozza a vendéglátóhelyek nyitva tartását, és szabálysértési szankciót helyez kilátásba olyan – rendbontó – magatartásra, melyet a törvény már szabálysértéssé minősített [25/1998. (VI.11.) AB határozat].
A hátrányos megkülönböztetés alkotmányos tilalmába ütközik a közterület-használati díj eltérő megállapítása a helyi és a nem helybeli lakosok esetében [20/1998. (V. 22.) AB határozat].
| A kapkodás következményei |
|---|
| A rendeleteket jellemzően (vegyes színvonalú) minták alapján készítik el, nem minden esetben kontrollálva, hogy azok megfelelnek-e a központi és a helyi jogszabályoknak. Jellemző továbbá a kampányszerű rendeletalkotás, melyet a központi jogszabályalkotás indukál, amikor adott határidővel megköveteli bizonyos rendeletek megalkotását, illetve módosítását. Az ilyen rendeleteket gyakran az utolsó pillanatban tűzik napirendre, ami megkérdőjelezi a megfelelő előkészítést, és valószínű az is, hogy nem marad ideje a képviselő-testületnek a tervezet alapos megfontolására, ha a rendeletet még határidőben akarják elfogadni. Nem helyeselhető, bár nem törvénysértő az a – különösen ilyen esetekben követett – gyakorlat, hogy az önkormányzati rendelet szó szerint megismétli a vonatkozó központi jogszabály szövegét, maga után vonva azt, hogy a rendeletet minden egyes központi jogszabályváltozáskor módosítani kell vagy kellene, mert erre sokszor nem vagy késve kerül sor. (Gyakran kimarad viszont a rendeleti szabályozásból az, amit a törvény rendelése szerint szabályozni kellene.) A törvény szövegének rendeletbe emelését azzal indokolják, hogy a képviselő hölgyek és urak így egyben át tudják tekinteni az adott témára vonatkozó központi és helyi szabályokat, és nem kell a törvényt elolvasni a rendelet mellé. Hozzá kell tenni, hogy akadnak képviselők, akik a rendeletek szövegével sem szeretnek sokat foglalkozni. Volt olyan (kirívó) eset, hogy a törvényességi ellenőrnek kellett tájékoztatnia a polgármestert, miszerint az adott önkormányzati hatósági ügyben a polgármester úr jogosult és köteles dönteni, nem a képviselő-testület, mert a szociális rendeletben a hatáskört a polgármesterre ruházták. Ugyanis erről sem az ülést vezető polgármester, sem a jegyzőkönyvet készítő jegyző nem tudott(!). |
