Az önkormányzat tevékenységének fontos területe a rendeletalkotás. Ehhez képest sok településen hiányoznak vagy alacsony színvonalúak a helyi jogszabályok. Cikkünk áttekinti a jogalkotáshoz szükséges legfontosabb ismereteket.
Az önkormányzati rendeletek a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény alapján jogszabálynak minősülnek, és mint ilyenek, kötelezettségeket, illetve jogokat állapíthatnak meg az állampolgárokra vonatkozóan is. A jogalkotásról szóló törvény még a rendszerváltás előtt született, s ez az egyik alapvető oka, hogy nem képes eleget tenni a megváltozott körülményeknek, s az utóbbi tíz évben megszületett jogszabálytömeg sokszor az alapvető jogalkotási minimumkövetelményeknek sem tesz eleget. Mindazok a problémák, amelyek az Országgyűlés és a központi közigazgatás által alkotott jogszabályokat jellemzik, talán még hangsúlyosabban jelentkeznek az önkormányzati rendeleteknél. A helyhatóságoknál ritkán kerül sor normaalkotásra, és a helyi közigazgatásban dolgozó köztisztviselői állomány jelenős fluktuációja miatt a rendeletek megalkotói és szövegezői nem tudják elsajátítani az alapvető jogalkotási ismereteket. Ráadásul a jogalkotást ma csak a gyakorlatban lehet megtanulni, semmilyen képzési vagy továbbképzési forma nem hivatott a jogalkotók pallérozására.
Az önkormányzatok rendeletalkotására vonatkozó kereteket az alkotmány, illetve a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) adja meg.
Az alkotmány 44/A §-ának (2) bekezdése szerint "a helyi önkormányzat a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". Az Ötv. 16. §-ának (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".
Az előbbi törvényi rendelkezésekből kitűnően a helyi önkormányzatok rendeletalkotási joga két területen áll fenn: egyrészt törvény által nem szabályozott társadalmi viszonyokra vonatkozóan úgynevezett eredeti jogalkotói hatáskört gyakorolnak, illetve törvény felhatalmazása alapján úgynevezett származékos jogalkotói hatáskörükben végrehajtási szabályokat alkothatnak.
Származékos jogalkotás
A származékos jogalkotói hatáskör gyakorlása kevesebb problémát vet fel, hiszen a felhatalmazó jogszabály minden esetben meghatározza, hogy az önkormányzat milyen társadalmi viszonyokat szabályozhat a rendeletében, és a szabályozás tárgykörében mekkora az önkormányzat mozgástere.
Az Országgyűlés általában azokban a kérdésekben ad felhatalmazást a helyi önkormányzatoknak, ahol a helyi viszonyok ismerete és azok figyelembevétele elengedhetetlen a szabályozás során, és a központi közigazgatásnak nem fűződik érdeke az egységes rendezéshez. Ugyanakkor, mivel az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes a nála magasabb szintű jogszabállyal, a felhatalmazó jogszabályban rendezett kérdések egyértelmű kereteket adnak a helyi szabályozáshoz.
Jogalkotási kötelezettség
A származékos rendeletalkotás az esetek nagy részében nemcsak joga, hanem kötelessége is az önkormányzatoknak, hiszen részletszabályok megalkotására kapnak felhatalmazást. Amennyiben a helyi önkormányzat nem tesz eleget e kötelességének, és nem alkotja meg a rendeletét, vagy a rendeletében nem tér ki minden szabályozandó tárgykörre, törvénysértést követ el. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-ának (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv elmulasztotta a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, határidő megjelölésével felhívja feladatának teljesítésére a mulasztást elkövető szervet.
Jogalkotási lehetőség
Vannak olyan törvények is, amelyeknél csupán lehetőség a rendeletalkotás, de az önkormányzat döntésén múlik, hogy él-e a felhatalmazással. Ilyen például a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény, amely az önkormányzatra bízza, kíván-e élni az adóztatás jogával, s megalkotja-e az ehhez szükséges helyi rendeletet.
A főváros és a fővárosi kerületek esetében mindig az alapjogszabály határozza meg, hogy rendelkezései végrehajtására a közgyűlés, illetve a kerületi képviselő-testület alkothat-e rendeletet. Jogalkotási felhatalmazásra a fővárosi önkormányzat rendelete is jogosult: a közgyűlés feladatkörében alkotott rendelet végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat a kerületi képviselő-testületnek a rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet azonban nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével sem.
Eredeti jogalkotás
Az önkormányzatok eredeti jogalkotó hatáskörében elfogadott rendeletek az előzőeknél sokkal több gondot okoznak mind a jogalkotónak, mind pedig az önkormányzati rendeletek felett normakontrollt gyakorló Alkotmánybíróságnak. Ebben a körben ugyanis olyan viszonyokat szabályoz az önkormányzat, amelyekre nem terjedt ki a központi jogalkotás jogalkotói szándéka.
Nehéz azonban eldönteni, hogy miért nem született az adott kérdésben törvény. Lehet, hogy szándékában áll az Országgyűlésnek egységesen szabályozni a területet, de idő hiányában vagy más okból még nem került sor a szabályozásra. Ilyenkor az önkormányzat eredeti módon alkotott rendeletét automatikusan hatályon kívül helyezi az ugyanabban a tárgyban később megjelent jogszabály. Lehet, hogy azért nem szabályoz valamit törvénnyel a központi jogalkotó szerv, mert az adott kérdést meg kívánja hagyni az önkormányzatok jogalkotási kompetenciájában. De az is elképzelhető, hogy azért maradt szabályozatlan a terület, mert bármilyen jogalkotás sértené a magánszférához való jogot, és tudatos volt a szabályozás elmaradása. Ma az önkormányzati rendeletalkotás legnagyobb problémája, hogy az önkormányzatok nem tudják eldönteni, hogy milyen területek képeznek úgynevezett jogon kívüli szférát, s melyek azok az életviszonyok, amelyek szabályozhatók, de szándékosan maradtak ki a törvényalkotás folyamatából.
Szabályozható életviszonyok
Maga a szabályozandó tárgykör meghatározása is nehéz, hiszen figyelemmel kell lenni arra, hogy az adott kérdéssel kapcsolatos területekre vonatkozik-e valamilyen központi szabályozás. Amennyiben az adott tárgykörben van szabály, célszerű azt vélelmeznie az önkormányzatnak, hogy a jogalkotó a szabályozásban foglalt mértékig akarta rendezni az adott életviszonyt.
Bonyolítja a helyzetet, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény nemcsak a törvényeknek biztosítja a felhatalmazási jogot, hanem a törvényerejű rendeleteknek és a kormányrendeleteknek is, és sem az alkotmány módosítása, sem az Ötv. nem visszaható hatályú. Ez azt jelenti, hogy még az utóbbi évtizedben jellemző elképesztő mértékű jogszabály-infláció mellett is lehetnek hatályban olyan törvényerejű rendeletek és kormányrendeletek, amelyek a szabályozandó kérdésre vonatkoznak.
A 12/1992. (III. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az Ötv. 16. §-a (1) bekezdésének alkalmazása során "törvény" alatt az alkotmányosan kibocsátott országos szintű jogszabályokat kell érteni. Alkotmányosan kibocsátottnak számít az a jogszabály, amely a megalkotásának időpontjában szabályozhatta azt a tárgykört, amelyre vonatkozott. Tehát nemcsak törvény, hanem az alkotmányosan kibocsátott országos szintű normával lefedett társadalmi viszonyok sem szabályozhatók önkormányzati rendeletben. Figyelemmel kell lenni e körben azonban arra is, hogy meghatározott tárgykörökben csak törvényben lehet rendelkezni, így körültekintően kell eljárni akkor is, ha "nincs törvényi szabályozás".
Döntéshozatal
A rendeletalkotási eljárásra vonatkozóan meglehetősen szűkszavú a törvényi szabályozás. Az Ötv. 15. §-ának (1) bekezdése szerint minősített többség szükséges a rendeletalkotáshoz. A minősített többséghez a megválasztott települési képviselők több mint a felének a szavazata szükséges. Nem rendelkezik ugyanakkor arról az eljárásról, amelyben megszületik a rendelet szövege. Nincs kötelező eljárás, és természetesen más eljárást igényel egy olyan rendelet elfogadása, amely egy-két §-ból áll, és mást az olyan, amely egy szerteágazó életviszonyra – például a települési kisállattartásra – vonatkozik.
Szabályozási szempontok
A rendeletalkotásban mindig legalább kétféle szempontot kell érvényesíteni. Egyrészt a szakmai kívánalmakat, amelyeket a rendelet tárgyának megfelelően érvényesíteni kíván az önkormányzat, másrészt azokat a jogi elvárásokat, amelyek az önkormányzati rendelet jogi norma jellegéből fakadnak.
Bizonyos rendeletek esetében ezek nem válnak el, hiszen például az önkormányzati rendeletben statuált szabálysértéseknél a szakmai szempontok is jogi szempontok kell hogy legyenek. Ugyanakkor például a helyi adózás szabályainak a meghatározásakor számos olyan pénzügyi-gazdasági szempont merülhet fel, amelyet vélhetően nem tud megítélni a település jegyzője. Éppen ezért – a rendelet tárgyától függően – célszerű legalább kétszakaszos jogalkotási eljárást lefolytatni.
Jogalkotási koncepció
Az eljárás első szakaszában az előkészítőknek az a feladatuk, hogy a lehető legpontosabban meghatározzák a szabályozással elérendő célokat, és azokat a várható eredményeket, amelyeket az önkormányzati rendelettől várnak. A szabályozási koncepció megalkotásában még a jogszabályszöveg korlátai nélkül lehetőség van arra, hogy az önkormányzat testületei – előkészítő bizottság, a képviselő-testület állandó bizottsága, esetleg a képviselő-testület – megvitassák a rendeletben szabályozni kívánt kérdéseket, a rendeletben foglalt kötelezettségeket és jogosítványokat.
Költség-haszon elemzés
Ennek keretében különösen figyelmet érdemlő kérdés, hogy a rendeletalkotás következtében milyen költségek terhelik majd az önkormányzatot. Ma nagyon ritkán fordul elő, hogy akár a központi jogalkotók, akár az önkormányzati képviselő-testületek költséghaszon elemzéseket végeznének vagy végeztetnének egy-egy jogszabály elkészítése során. Ennek hiányában pedig gyakran olyan rendelkezések születnek, amelyek elfogadásuk után hátrányosabb helyzetbe hozzák a jogalkotót, mintha nem is alkotta volna meg a normát.
A rendelet személyi hatálya
A szabályozási koncepció kialakítása során el kell dönteni, hogy kik lesznek a jogszabály címzettjei, azaz kikre vonatkozik majd a norma. Ennek meghatározása azért fontos, mert csak a címzettek körének ismerete alapján lehet eldönteni, hogy a rendeletben milyen jogokat, kötelezettségeket szabályozhat a képviselő-testület.
Szankciók
Ugyancsak az előkészítés szakaszában kell meghatározni, hogy a rendeletben foglaltak megsértőivel szemben milyen szankciót kíván alkalmazni a jogalkotó. Ennek hiányában ugyanis a rendelet elveszíti normajellegét, értelmetlenné válik a megalkotása, és csak a címzettek jóindulatán múlik a hatályosulása.
Szakértők
A szabályozási koncepció kialakításában elsősorban az adott tárgykör szakismeretére van szükség, ezért ekkor helye lehet külső szakértők bevonásának. Célszerű az önkormányzat jegyzőjének vagy valamely más jogász vagy államigazgatási főiskolai végzettséggel rendelkező munkatársának áttekintenie az Alkotmánybíróság határozatait, ellenőrizni, hogy az adott tárgykörben volt-e már döntés, meghatározott-e az AB olyan szempontokat, amelyeket az utólagos normakontroll elkerülése miatt figyelembe kell venni.
A jogszabály szövegezése
A jogszabályalkotás második szakasza a szövegezés. Ez egyértelműen jogászi tevékenység, és jegyzői feladat. A jogszabály megszövegezéséhez nem elegendő a magyar nyelv szabályainak akár kiváló szintű ismerete, ez a jogi terminus technikusok és a jogszabálytan ismeretét is megkívánja. Az önkormányzati rendelet megalkotásánál figyelembe kell venni a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény előírásait.
Az önkormányzati rendeletet a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette, hogy a jogbiztonság elvét sérti valamely jogszabály határozatlansága és többértelműsége. Az önkormányzati rendeletekben a kötelező erejű jogszabályi rendelkezések megismétlése szükségtelen.
A 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet a jogszabályszerkesztésről az önkormányzati rendeletre vonatkozóan is meghatároz bizonyos alapvető szabályokat. Ilyen kötelező norma vonatkozik a jogszabály megjelölésére, amely szerint a jogszabály megjelölése magában foglalja a jogalkotó megnevezését, nevének rövidítését, a jogszabály kihirdetésének idejét, a jogszabály számát, megnevezését és címét. Az önkormányzati rendeletet arab számmal kell jelölni, például 5/1999. (II. 24.) Főv. Kgy. rendelet a Fővárosi Önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek 1999. évi megosztásáról. A jogszabályokat a jogalkotó szervek szerint évenként 1-től kezdődően folyamatosan kell számozni.
Jogszabályszerkesztés
A jogszabályszerkesztés fő szabályai közé tartozik, hogy ha a jogszabály kiadására magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján kerül sor, a felhatalmazást adó jogszabályt és a felhatalmazást tartalmazó rendelkezést (a §, bekezdés, illetőleg pont megjelölésével) a jogszabály bevezető részében fel kell tüntetni. (A felhatalmazást adó jogszabály megjelölésekor nem kell feltüntetni az alapjogszabályt módosító jogszabályokat.)
A jogszabály területi, illetőleg személyi hatályára vonatkozó szabályt az általános rendelkezések közé akkor kell felvenni, ha a hatálya nem terjed ki az önkormányzat területén levő valamennyi jogalanyra.
A záró rendelkezések között minden esetben szabályozni kell a jogszabály hatálybalépését. Szükség esetén a záró rendelkezések között kell szabályozni a következőket is:
- a jogszabály visszaható hatálya (ez csak abban az esetben képzelhető el, ha az új jogszabály a címzettekre vonatkozóan kedvezőbb rendelkezést tartalmaz a korábbinál),
- az átmeneti rendelkezések,
- a jogszabály végrehajtására adott felhatalmazás,
- más jogszabály módosítása,
- más jogszabály hatályon kívül helyezése. A hatályukat vesztő jogszabályokat, illetőleg a jogszabályoknak a hatályukat vesztő rendelkezéseit a jogszabályban kifejezetten fel kell sorolni. A felsorolásban a hatályon kívül helyezett jogszabály rövid megjelölését a címmel együtt kell feltüntetni.
Hatálybalépés
A jogszabály hatálybalépésének idejét a hatálybalépés évének, hónapjának és napjának megjelölésével kell megállapítani, úgy hogy a hatálybalépés rendszerint a hónap 1-jével történjék. Kivételesen kimondható, hogy a jogszabály a kihirdetése napján lép hatályba. Ez a nap a jogszabályt tartalmazó önkormányzati közlöny megjelenésének vagy az önkormányzati rendelet helyben szokásos módon való kihirdetésének a napja. A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon felkészülni a jogszabály alkalmazására.
Fontos, hogy a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenesnek. Tilos tehát az úgynevezett visszaható hatály.
Kihirdetés
Az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá. Kihirdetéséről a jegyző gondoskodik. Az önkormányzati rendeletnél a kihirdetés időpontja az önkormányzati közlönyben való megjelenésre, illetőleg a helyben szokásos módon való kihirdetésre utal. A kihirdetés a jogszabály érvényességének a kelléke. A testület által elfogadott, de ki nem hirdetett "rendelet" nem jogszabály. A kihirdetés elmaradása jogsértést valósít meg, a kihirdetésre kötelezett tisztségviselő felelősségét alapozza meg, de nem teszi az elfogadott jogszabályt valódi normává. Kihirdetés nélkül a rendelet nem tekinthető jogszabálynak, vagyis a döntés "mint jogszabály" nem létezik.
Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni. Ezt a szervezeti és működési szabályzatban a képviselő-testület állapítja meg. Az önkormányzat SZMSZ-ében egyértelműen kell meghatározni az önkormányzati rendelet kihirdetési módját. A kihirdetés módjára vonatkozóan egyöntetűen elfogadott módszer a hirdetményi kihirdetés. Ilyen módon azonban nagyon ritkán jut el a címzettekhez a rendelet, hiszen az állampolgárok ritkán vagy soha nem olvassák a polgármesteri hivatalok hirdetőtábláit.
A kihirdetés célja az is, hogy a lakosság megismerje a rendelkezéseket. A szervezeti és működési szabályzatok gyakorta rendelkeznek arról, hogy a kihirdetett rendeletet a könyvtárban, közintézményben is el kell helyezni. Az önkormányzatok egyre gyakrabban alkalmazzák a helyi lapokban való teljes vagy kivonatos közlést, s a helyi televíziókat és rádiókat is felhasználják a tájékoztatásra.
Nyilvánosság, hozzáférhetőség
Valamennyi hatályban lévő rendeletet hozzáférhetővé kell tenni a polgármesteri hivatalokban, hogy az érintettek megismerhessék. Mivel az önkormányzati rendeleteknek nincs központi nyilvántartása, és a rendeletek csak az elfogadó önkormányzat illetékességi területén hatályosak, üdülőövezetekben, turisták által gyakran látogatott területeken problémát okozhat az odalátogatókra vonatkozó (például közrendi kérdésekkel foglalkozó) rendeletek nyilvánossága. A teljes körű jogismeret természetesen sohasem oldható meg, de elképzelhető például, hogy a legfontosabb rendeletek szövegét a szállodákban vagy kempingekben is hozzáférhetővé teszik. A közigazgatási joggal foglalkozó szakemberek részéről azonban egyre gyakrabban megfogalmazódó igény, hogy meg kellene szervezni az önkormányzati rendeletek központi nyilvántartását.
Törvényességi ellenőrzés
A rendeletek szövegét a törvényességi ellenőrzési jogkör gyakorlása miatt meg kell küldeni a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalnak. A főpolgármester a fővárosi közgyűlés rendelettervezeteit tájékoztatásul megküldi a kerületi polgármestereknek. A kerületi polgármester a kerületi képviselő-testület rendelettervezeteit tájékoztatásul megküldi a főpolgármesternek. A kerületi polgármesternek gondoskodnia kell arról is, hogy a kerületi képviselő-testület rendeletét – amennyiben azt nem az önkormányzat hivatalos lapjában hirdették ki – a kihirdetés után tájékoztatásul megküldjék a főpolgármesternek.
Módosítás, hatályon kívül helyezés
Az önkormányzati jogalkotásban is alapelv, hogy a rendelet akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. A rendelet módosítása és hatályon kívül helyezése is rendeletben történik. A módosítást, hatályon kívül helyezést célzó rendeletet is az általános szabályok szerint kell megalkotni. E rendeleteket szintén ki kell hirdetni.
