Eltérően ítélik meg a települési önkormányzatok jövő évi költségvetési támogatását a kormányzat képviselői, illetve a helyhatóságok érdekszövetségei. A források elosztásakor nem kisebb a tét, mint számos helyi beruházás sorsa, a közalkalmazottak fizetésemelése és egyebek.
A büdzsé készítői úgy látják, hogy a központi forrásból származó önkormányzati bevételek nominális növekedése révén megmarad azok reálértéke. Az önkormányzatok részéről többnyire olyan vélemények látnak napvilágot, hogy jövőre romlik majd a helyzetük az idei állapothoz képest. A vitapontok kísértetiesen emlékeztetnek a korábbi években megszokottakra: a helyhatóságok szerint a kormányzat csak a kötelező állami feladatok menynyiségét növeli, az ezekhez szükséges források összegét nem, és a saját bevételeik is túltervezettek az alultervezett kiadások mellett. A különböző önkormányzatokat tömörítő érdekszövetségek ugyan nem foglalnak állást egymás ellenében, a kormányzati tervszámokból azonban kiderül, hogy a nagyobb, gazdagabb önkormányzatok várhatóan inkább rosszabbul, míg a kisebb, szegényebb települések jobban járnak jövőre, mint az idén. Az érdekszövetségek képviselői mindenesetre úgy látják, hogy a helyi önkormányzatok központi támogatását 10-15 milliárd forinttal kellene megtoldani helyzetük könnyítése érdekében.
Célok és ...
A kormányzat a helyi önkormányzatok forrásszabályozásának alapkövetelményei között a jövő évi költségvetési törvényjavaslatban a legfontosabb szempontként említi, hogy erősödjön a területi kiegyenlítődés és a normativitás. A kabinet szándékai szerint 1999-ben hangsúlyosabb lesz a jelenleginél a legrosszabb jövedelmi helyzetben levő önkormányzatok támogatása, a jövedelemkiegészítés, az esélyegyenlőség javítása, és nagyobb teret kap a beruházások támogatása. Mindezek mellett fokozottan kívánják ösztönözni a feladatok társulásos megoldását. A beruházásoknál a kormányzat azonban az olcsóbbakat részesíti előnyben. Legalábbis ez derül ki abból a közleményből, amelyet a Pénzügyminisztérium adott ki a 4-es metró építésével, pontosabban nem építésével kapcsolatban. E szerint a nagyvárosok tömegközlekedésének fejlesztéséhez nyújtott támogatásokat arányosan és nem fővároscentrikusan kell elosztani, és Budapesten is csak azokat a beruházásokat ildomos támogatni, amelyek a főváros összközlekedésének minőségi javulását szolgálják.
A kívánalmak közül a normativitás erősítése és a területi kiegyenlítés már az 1998-as költségvetésben is szerepelt. Az ez évi büdzsében fontosnak tartották ezen szempontokon túl a feladatorientáltabb forráselosztást – mindenekelőtt a szociális ellátásban – és a döntési hatáskörök decentralizációjának növelését is.
... eszközök
A helyi önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai az idei 588 milliárd 332 millió forintos előirányzatról 1999-ben 10 százalékkal, 648 milliárd 200 millió forintra emelkednek. A 10-11 százalékra prognosztizált jövő évi átlagos inflációval számolva ez a növekedés reálérték-megőrzést eredményezne a helyhatóságoknál, a kormányzat állítása szerint azonban – a társadalombiztosítási járulékok csökkentése miatt – az önkormányzatok összehasonlítható áron még 2,5 százalékos bevételnövekedést könyvelhetnek el. Ezt a javulást a helyhatóságok képviselői vitatják, ugyanis szerintük nehezen számszerűsíthető a köztehermérséklésből adódó kiadáscsökkenés. Meg kell jegyezni, hogy a 10 százalékos emelkedésen belül az átengedett személyijövedelemadó-bevétel 11 százalékkal, a központi költségvetésből folyósított állami hozzájárulások és támogatások összege 9,6 százalékkal nő. Az idén ugyanezek a tervszámok – 14 százalék körül várható infláció mellett – 18,3, 37,9, illetve 10,6 százalékot tettek ki.
Lényeges változás a forrásszabályozásban, hogy amíg az szja átengedésénél a kormányzat továbbra is 40 százalékkal számol, addig a helyben maradó hányad a jelenlegi 20 százalékról 15 százalékra csökkenne. A normatív elosztás arányának 20-ról 25 százalékra történő emelését a kabinet azzal indokolja, hogy – többek között – a bérek és a szociális ellátások emeléséből, valamint a szakmai törvényekből fakadó determinációk miatt 25 milliárd forinttal több állami hozzájárulás, támogatás lenne szükséges, mint amekkora a személyi jövedelemadó változatlanul 20-20 százalékos megosztása esetén adódik. Ekkora mértékű többlettámogatásra pedig – mint azt a Postabank-MFB-ÁPV Rt. trió konszolidációja miatt előállt kamatkiadás ellentételezése is megmutatta – nem könnyű forrást találni a jövő évi büdzsében.
Adóerő
Módosul a jövő évben az önkormányzatok jövedelemtermelő képességének, vagyis az úgynevezett adóerő képességnek a számítása is. A szabályozásban 1999-ben már nemcsak a személyi jövedelemadóhoz, hanem a helyi iparűzési adóhoz is kapcsolódva – a két bevételt összekötve – alakulna a kiegészítés a kabinet által a parlament elé terjesztett törvényjavaslat szerint. A kormányzat azzal indokolja a változtatást, hogy a helyi adók – különösképpen az iparűzési adó – jelentős bővülése következtében a helyi bevételekben elviselhetetlen mértékű differenciálódás következett be az elmúlt években, ami a jövő évben is tovább erősödik.
A költségvetésről szóló előterjesztésben az eddigiektől eltérően az 1999. évre a rászorulók nemcsak kiegészítést kapnak, hanem a kiugró jövedelemmel rendelkező önkormányzatok arányosan kisebb mértékű állami támogatásban részesülnek. A javasolt rendszer – a kabinet szándékai szerint – megtartja a bevételi érdekeltséget, amelyet azzal magyaráznak, hogy az iparűzési adónál egyrészt nem a tényleges, hanem az elérhető bevétel (adóerő képesség), másrészt ez utóbbi, a maximális adóterhelés mintegy 50 százalékában veszik figyelembe a számításoknál. Mindezek mellett a legnagyobb bevételt elérők részére a kormányzat törvényi garanciát ígér arra a mértékű állami hozzájárulásra, amely a jogszabály szerint mindenképpen jár.
Változatok kiegyenlítésre
A területi kiegyenlítés és az önkormányzatok autonómiájának követelménye ellentmondásban áll egymással. Ezt a szembenállást már több éve próbálják feloldani az egymást követő kormányok és a parlamenti képviselők egyaránt. Úgy tűnik, hogy a területi jövedelemkülönbségek megszüntetése ma fontosabb szempont, mint a "segíts magadon, az isten is megsegít" elve. Az utóbbi években fokozatosan csökkent a személyi jövedelemadó helyben maradó hányada, de újabban az önkormányzatok bevételeiben egyre jelentősebb súlyt képviselő helyi iparűzési adó is viták kereszttüzébe került. Ugyanis azok a települések, amelyeknek a területén nagy ipari üzemek működnek, sokszorosan több bevételhez jutnak ebből az adónemből, mint a mezőgazdasági vidékeken levő falvak, városok. Korábban főként azok az önkormányzatok jártak jól, ahol nagy anyagköltséggel dolgozó cégek találhatók, mert az adóalap kiszámításánál az árbevételből csak az eladott áruk beszerzési értéke volt levonható, az anyagköltség nem. Ezt az anomáliát hivatott eltüntetni a helyi iparűzési adó 1997-ben elhatározott úgynevezett hároméves terve, miszerint a kivethető adó felső mértékének fokozatos – az idén a tavalyi 1,2 százalékról 1,4 százalékra, jövőre 1,7 százalékra, 2000-ben pedig 2 százalékra történő – emelése mellett a levonható anyagköltség – az idén 33,3 százalékos, 1999-ben 66,6 százalékos, két év múlva pedig 100 százalékos – hányada is növekedne. A különösen gazdag, a köznyelvben "kis Kuvait"-ként emlegetett önkormányzatok általában jól jövedelmező ágazathoz (olajipar, gépipar, gyógyszergyártás, vegyipar, autógyártás) tartozó vállalatokkal, illetve erőművekkel bírnak. Elsősorban az energiaipari cégek adóbefizetéseinek megosztására az új Országgyűlésben több honatya is jelezte: ezeknél a társaságoknál be kellene vezetni azt a változtatást, amelynek következtében azok a helyhatóságok is arányosan részesülnének a vállalkozások által fizetett adóból, amelyeknek a területén átmennek a energiaellátó vezetékek.
Ez a kezdeményezés nem kapott helyet az idei adótörvény-módosítások között – már csak azért sem, mert az ingatlanadó értékarányossá tételére elkészített pénzügyminisztériumi tervezet a kormány szűrőjén ugyan még átment, a parlament azonban kirostálta. Így a helyi adókról szóló törvény módosítására vonatkozó előterjesztést a kabinet annak ellenére visszavonta, hogy a javaslat távlati célt szolgált: lehetőséget adni az önkormányzatoknak a saját bevételeik növelésére annak érdekében, hogy a központi támogatások fokozatosan csökkenthetők legyenek. Emellett a kormányzat – nem titkoltan – a vagyonalapú adóztatás bevezetésére tett kísérletként is kezelte a törvényjavaslatot.
Ágazatok
Az ágazati feladatokhoz kötődő forrásszabályozásban nem következik be alapvető változás. A közoktatási normatívák – a két évvel ezelőtti tényleges nettó működési kiadásokhoz viszonyított – aránya a szaktörvényben foglalt garanciát, azaz a 80 százalékot 5 százalékponttal meghaladják. A kormány célul tűzte ki, hogy e normatív hozzájárulások néhány év alatt a tárgyévi nettó működési kiadások 80 százalékát finanszírozzák. Első lépcsőben az 1998. évi 63 százalékkal szemben 1999-re elérhető a 69 százalékos arány.
Új elem, hogy az 1100 fő alatti lélekszámú kistelepüléseken az óvodai nevelés és az általános iskolai 1-4. évfolyamok oktatásának helyi megszervezéséhez differenciált központi támogatás is társul az eddigi kistelepülési hozzájárulás mellett. Ennek összege egymilliárd forint lesz.
További módosulás, hogy a jövő év szeptemberétől a pedagógusok minőségi munkáért járó keresetkiegészítésének helyébe csak a rendkívüli munkavégzést honoráló pluszjuttatás lép. A felszabaduló források az alapilletmények átlag fölötti – a tervek szerint összességében mintegy 17,5 százalékos – növelését szolgálják. A kormányzat azonban a jelek szerint nem bízik a helyhatóságokban, hiszen törvényben rögzítik majd a pedagógusi bérszorzókat. Erre azért van szükség, hogy az önkormányzatok csak a kijelölt célra tudják fordítani a támogatást.
A szociális ellátáshoz kapcsolódó szabályozásból két új elem emelhető ki: az 1998-ban elindított, lényegében 1999-től funkcionáló lakás- és közműtartozások enyhítését szolgáló támogatási rendszer, valamint – pótlólagos feladatként – a gyermekvédelmi ellátásban részesülők kötelező juttatása.
A kultúra prioritásának önkormányzati területen történő érvényesülését a színházak és a zenekarok támogatásának átlag feletti növelése fejezi ki.
Önkormányzati vélemények
Az önkormányzati érdekszövetségek a költségvetési törvényjavaslat nyilvánosságra kerülése óta több fórumon is bírálták a tervezetet. Elsősorban azt tartják aggályosnak, hogy az önkormányzatokra is kiterjed a központi költségvetés általános tartalékának 33 milliárd forinttal való megnövelése, pontosabban a kiadási előirányzatok 1,9 százalékának zárolása, amely az esetleges válságjelenségek kezelését szolgálná. A helyhatósági vezetők véleménye szerint ez az elvonás kiszámíthatatlan helyzetbe hozza az önkormányzatokat, késlelteti a helyi beruházásokat, hátráltatja költségvetésük elkészítését, és ellehetetleníti az év eleji finanszírozásukat.
Szükségesnek tartják, hogy a helyi önkormányzatok gazdálkodásának finanszírozási rendszere és az önkormányzati szféra 1999. évi jövedelempozíciója, azaz a helyhatóságok részesedési aránya a GDP-ből az 1998. évi 12,3 százalékos előirányzathoz képest ne csökkenjen 11,8 százalékra, hanem a GDP bővülésének arányában növekedjen. Nem értenek egyet azzal, hogy a helyi önkormányzatok támogatásának aránya a központi költségvetés kiadásaiban az idei 14,6 százalékról – számításaik szerint – 12,8 százalékra csökkenjen.
Kifogásolják, hogy az állami támogatások – ezen belül különösképpen a normatív hozzájárulások -, a feladatokhoz igazodóan és a normatív finanszírozásba eddig be nem vont feladatokra is kiterjedően tervezett emelése – véleményük szerint – nem éri el a jövő évi várható infláció mértékét.
Úgy vélik, hogy a helyben maradó személyijövedelemadó- hányadnak továbbra is 20 százaléknak kellene maradnia, és az átengedett bevételek előirányzatát nem lenne szabad bevonni a normatív finanszírozási rendszerbe. Mindezzel azt szeretnék elérni, hogy az szja a jövőben is szabadon felhasználható forrás legyen.
Reálisnak tartják a dologi kiadások 10 százalékos növelését, de a személyi juttatások előirányzatát és a központi forrásból való finanszírozását nem minősítik összhangban lévőnek az átlagkeresetek 13,1 százalékos emelkedésével. A kiadások alultervezettsége mellett túltervezettnek ítélik a saját folyó bevételek 13 százalékos növekedési ütemét.
Szja-elosztás
A bírálatok kereszttüzében a személyijövedelemadó-bevételek felosztása áll. A törvényjavaslat szerint a jövő évben az APEH által településenként kimutatott szja 40 százaléka (198 milliárd 840 millió forint) illeti meg az önkormányzatokat. Ezen belül a helyben maradó adó aránya 15 százalék, azaz 74 milliárd 565 millió forint lesz; 7,6 százalék, vagyis 38 milliárd forint szolgálna a bevételekben meglévő aránytalanságok mérséklésére, 17,4 százalékot (86 milliárd 275 millió forint) pedig normatív módon újra elosztanak.
Az önkormányzati érdekszövetségek álláspontja szerint az szja 7,6 százalékának felosztása nem más, mint az önkormányzatok meghatározott köréből történő jövedelemkivonás. A területi különbségek csökkentésére ugyanis a javaslat nem többletforrást irányoz elő, hanem az önkormányzati szféra szűkített összforrásának újraelosztását valósítja meg. Ehhez kapcsolódóan a számított iparűzési adóerő képesség bevonása a jövedelemkülönbségek mérséklésébe azt jelenti, hogy az önkormányzati körön belül a keletkező összforrások terhére, a szolidaritás elvét kizárólag ezen összforrások újraelosztásaként értelmezve kell megoldani.
Az szja 17,4 százaléka normatív módon történő újraelosztásának tervezett konstrukciója azért hátrányos az önkormányzatok számára, mivel az szja-bevételeknek a helyhatóságokat megillető felhasználási szabadságára vonatkozó szabályok helyett a személyi jövedelemadó ezen részére is a normatív módon elosztott központi költségvetési kapcsolatokból származó források elosztására, elszámolási kötelezettségekre vonatkozó rendelkezések lesznek érvényesek.
