Mielőtt a fenti kérdéskör boncolgatásába fognánk, feltétlenül szükséges néhány alapfogalom közérthető meghatározása, annak érdekében, hogy a későbbiekben felvetett problémák bárki számára érthetőek lehessenek. Mi a jogerő, mik a hatásai, milyen összefüggései vannak a jogorvoslati joggal?
Mi is az a jogorvoslat általában, milyen formáit ismerhetjük az államigazgatási eljárásokban, ki az, aki élhet vele, ki az, aki nem, meddig, és milyen terjedelemben illetheti meg ez a lehetőség az arra jogosultat, vannak-e gátjai, korlátai?
Jogerőssé egy határozat – legyen az közigazgatási vagy bírósági határozat – akkor válik, ha a jogorvoslati joggal rendelkezők e jogukról lemondanak, avagy a jogszabály által meghatározott határidőn belül e jogukat nem gyakorolják. Ez általánosságban annyit is jelent, hogy a határozatban rendezett jogi probléma többé nem bolygatható, az ügy lezáródott, és a határozat szolgál zsinórmértékül az abban megállapított jogok gyakorlásánál, vagy a kötelezettségek teljesítésénél.
Ehhez a véglegességhez az ügyfélnek komoly érdeke fűződik, hiszen ez alapján tudja meghatározni jogai és kötelezettségei terjedelmét, ez az, ami kiszámíthatóvá teszi a jogalkalmazók működését, ez a jogbiztonság egyik alapköve. Ezeknek az elveknek a fontosságát az Alkotmánybíróság is több határozatában hangsúlyozza, rámutatva a jogalkotók és a jogalkalmazók ez irányú kötelezettségeire, összhangban az alkotmánnyal.
A jogerős határozat véglegessége azonban csak általánosságban mondható ki, mert ezt a fő szabályt számos más rendelkezés gyengíti, teret adva annak a másik általános jogelvnek, hogy a jogszerűség lehetőleg minden esetben érvényesüljön, de figyelembe vétetik e kivételek beiktatásánál azon egyszerű tény is, hogy a határozatokat emberek hozzák, s legyenek bár mégoly felkészültek, hibázhatnak, s hibáznak is.
Méltányos tehát, hogy ezekben az esetekben is legyen lehetőség a véglegesnek tűnő döntés megmásítására. Természetesen a jogerőhöz fűződő, fentebb részletezett érdekek sem kisebbek, ezért a "kivételeket" a jogalkotó minden esetben korlátokkal, garanciákkal bástyázza körül, amint azt majd a maguk helyén kellő részletességgel ismertetni fogjuk, természetesen a címhez igazodóan a közigazgatási eljárásokra szorítkozva.
Külön kis részt kívánunk szentelni annak a nemkívánatos eshetőségnek, amikor a jogerő beálltát csak hiszik a közigazgatási eljárásban részt vevők, és maga a határozatot hozó hatóság is, ám a valóságban a jogerő valamely okból valakikkel szemben mégsem állt be. Ez a kérdés igen szorosan összefügg az eljárásban részt venni jogosultak körének meghatározásával, ezért szerkezeti okokból ezt ott említjük, a jogerőt lerontó lehetőségeket pedig a jogorvoslati rendszer ismertetésénél.
Jogorvoslat
Nézzük tehát, mi minősülhet jogorvoslatnak: jogorvoslat egyfelől az a jogcselekmény, amelyben a hatóság döntését sérelmezi az olyan ügyfél vagy egyéb érdekelt személy, aki jogainak vagy törvényes érdekeinek megsértését látja a határozatban, s a felettes hatóságtól kéri a hiba reparálását. (A megtámadott határozatban a hatóság az ügyfelet érintő jogot, kötelezettséget állapít meg, vagy adatot igazol, nyilvántartást vezet, netán a hatósági ellenőrzés eredményét és annak jogkövetkezményeit rögzíti.)
A jogorvoslat formái
A jogorvoslat leggyakoribb formája a másodfokú hatósághoz benyújtott fellebbezés, illetőleg ezt követően a bírósági felülvizsgálat (keresettel kérve, hogy a bíróság állapítsa meg, hogy a megtámadott határozat anyagi vagy eljárásjogi szempontból jogszabálysértő).
Lehet a jogorvoslatnak azonban olyan formája is, amely nem az érintett kezdeményezésére indul, hanem maga a határozatot hozó hatóság, vagy annak felettes szerve észleli a törvénysértést, és igyekszik kiköszörülni a csorbát, vagy arra az ügyészség, mint általános felügyeletet ellátó szerv hívja fel a figyelmet. Így – pontosan szabályozott keretek között – a hatóság módosíthatja, visszavonhatja a döntését, a felettes szerv pedig felügyeleti intézkedést tehet.
A jogorvoslat terjedelme
Míg az ügyfél vagy más érdekelt által kezdeményezett jogorvoslat esetén a felettes szerv a teljes elsőfokú eljárást jogosult és köteles felülvizsgálni függetlenül attól, hogy ki és milyen okból fellebbezett, addig a hivatalbóli hatósági jogorvoslatoknak az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény kereteket szab annak érdekében, hogy a jogbiztonság, a hatóságok munkájának kiszámíthatóságába, szakszerűségébe vetett bizalom ne sérüljön meg.
A fellebbezés kétélű fegyver
A fentiekben írtak alapján az ügyfél fellebbezése esetén előfordulhat, hogy a fegyver visszafelé sül el, és a kedvezőbb döntés helyett a felettes hatóság – észlelve az alapeljárás (elsőfokú eljárás) során az elsőfokú hatóság által elkövetett valamely szabálysértést – az ügyfélre kedvezőtlenebb döntést hoz.
A hivatalbóli jogorvoslat korlátai
Ezzel szemben, ha akár az első fokon eljáró szerv, akár a felettes hatóság észleli a jogsértést, és határozatát módosítani, netán visszavonni kívánja, lehetőségei már nem korlátlanok. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 61. §-ának (1)–(5), 71. §-ának (1)–(2), 71/A §-ának (1) bekezdései rögzítik mindazon gátakat, amelyek a már meghozott, esetleg jogerőre emelkedett határozat módosítását, visszavonását kordában tartják.
Így csak a felettes szerv vagy bíróság által el nem bírált határozat esetében és csak egy ízben van erre lehetőség, a határozat közlésétől számított egy éven belül. Ha a jogorvoslat folytán kikerült az ügy a hatóság hatásköréből, már nyilvánvalóan nem lehet ilyenfajta intézkedési jogosultsága sem az eljáró hatóságnak, hiszen a hivatalbóli jogorvoslat az ügy érdemét is érinti, s az eljárások kereszteződését eredményezné.
Ezen túlmenően be kell lássuk, komolytalanná válhatna az olyan hatósági ügyintézés, amely során a meghozott döntést évek múlva, mondjuk egymás után ötször módosíthatnának!
Külön jogszabályok is állíthatnak fel általános tilalmat a határozatok módosítására, visszavonására, vagy feltételeket szabhatnak.
Jóhiszeműen szerzett jog gyakorlása
A leglényegesebbnek mondható és a legtöbb problémát felvető megszorítás azonban az, hogy a határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.
Ki tekinthető jóhiszeműnek, mikor beszélhetünk a megszerzett jog gyakorlásáról?
Ez olyan problémakör, amely egy önálló tanulmány anyaga is lehetne, így itt legyen elég annyi, hogy mindaddig jóhiszemű mindenki, amíg rosszhiszeműsége rá nem bizonyosodik. Az "ártatlanság vélelmének" egyfajta megjelenési formája ez is. A jog gyakorlása pedig főszabály szerint akkor tekinthető megkezdettnek, ha a határozatban engedélyezett tevékenységet elkezdik, élnek az ott rögzített engedelemmel, vagy legalább előkészületeket tesznek rá. Például a működési engedély birtokában megnyitják a kereskedést, vagy építési engedéllyel a kézben építőanyagokat vásárolnak.
Fontos megjegyezni, hogy a jogszabály mindkét feltétel együttes fennállását kívánja meg, jogi műszóval a feltételek "konjuktívek". Hiába jóhiszemű valaki, ha a jogát még nem gyakorolta, de hiába gyakorolta, ha rosszhiszeműsége rábizonyosodik.
Kiemelendő, hogy ez a korlátozás csak jogok gyakorlása esetén merülhet fel, kötelezettséget megállapító határozatok esetén nem. Így adó, vám, illeték esetén a jóhiszemű joggyakorlás vizsgálata fel sem merülhet, mert itt kötelezettségeket rónak az ügyfélre, bár az ügyfelek rendszerint megpróbálnak erre hivatkozni, ha az elsőfokú hatóság észlelve saját hibáját, módosítja határozatát, és az ügyfélre terhesebb döntést hoz.
Speciális esetkört taglal az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 71/A §-ának (1) és (2) bekezdése, amelyet az Alkotmánybíróság 23/1988 (VI. 9.) AB határozatában megállapított kötelezettség alapján iktattak be az 1999. évi XLV. törvénnyel. E szerint, ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága visszamenőleges kizárásával adott helyt az alkotmányjogi panasznak, és az ügyben az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának nincs helye, a felettes államigazgatási szerv az államigazgatási szerv határozatát megváltoztatja, illetve megsemmisíti, és szükség esetén az ügyben eljárt államigazgatási szervet új eljárásra utasítja. Ebben az esetben nem érvényesül az egyéves időbeli korlát, és nem kell tekintettel lenni a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra sem.
Kijavítás, kiegészítés
Bár a jogalkotó nem a jogorvoslati lehetőségek között taglalja a határozat kijavítását, illetőleg kiegészítését, tartalmukat tekintve ezek is egyfajta, a hatóság által eszközölt, akár kérelemre, akár hivatalból induló jogorvoslatnak tekinthetők. Eszerint a hatóság határozatát kijavíthatja, illetőleg kiegészítheti a határozatát, ha abban valami formainak tekinthető hibát vétett (pl. név elírása), vagy nem döntött olyan kérdésben, amelyben döntenie kellett volna (pl. eljárási illeték sorsáról.)
Lényeges, hogy ezek a változtatások soha nem az ügy érdemére, tehát az érvényesíteni kívánt jogra vagy kirótt kötelezettségre vonatkoznak, hiszen abban az esetben már a határozat módosításáról beszélünk.
Ki élhet jogorvoslattal?
Most pedig tekintsük át, kik azok a szereplői a közigazgatási eljárásoknak, akik a már ismertetett, és nem a hatóság által kezdeményezett jogorvoslat lehetőségével élhetnek. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény általánosságban kísérli megvonni azon személyek körét, akik egyáltalán szóba jöhetnek.
Ügyfél
A 3. § (4) bekezdése szerint államigazgatási eljárásban ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Többnyire nem jelent problémát az ügyféli minőség behatárolása, hiszen egybeesik azon személyek körével, akikre a határozat majdan jogot vagy kötelezettséget állapít meg. A kialakult gyakorlat szerint azonban – nem kis részben a közigazgatási bíráskodásnak köszönhetően – a szorosan vett eljárási szereplőkön túl ügyfelek lehetnek mindazok, akiknek az ügy kimenetele jogát, vagy jogos érdekét érinti. Ezen érdekeltségnek azonban mindig közvetlennek kell lennie, közvetett érdekeltség az ügyféli minőséget nem alapozza meg.
Ez utóbbi személyi kör megvonása már nem is olyan egyszerű, és számtalan problémát vethet fel, különösen az olyan esetekben, ahol a jogszabályi előírások folytán az eljárás nem kétpólusú (csak egy ügyfél és a hatóság), hanem ellenérdekű felek is szerepelhetnek.
Ez a gyakorlatban leginkább az építési és az ingatlan-nyilvántartási ügyekben vet fel problémát. Képzeljük el, ha egy lakótelep kellős közepén egy benzinkút létesítésére kérnek engedélyt, milyen nehéz lehet a közvetlenül érintettek körét behatárolni. Még a máskor oly egyszerű szomszédi minőség meghatározása is szinte megoldhatatlan feladat. De nem egyszerű annak eldöntése sem, hogy ügyfél lehet-e az a személy, aki az ingatlan-nyilvántartásban századik széljegyként szerepel, és az első széljegy elintézése során meghozott határozatot sérelmezi. Megeshet, hogy egy bejegyzést elutasító döntés eleve reménytelenné teszi az ő helyzetét. Megoldást a csak a közvetlen érdekeltség alapos vizsgálata jelenthet.
A jogszabály tehát alapvetően az ügyfél fogalmát igyekszik definiálni, de ezzel értelemszerűen a jogorvoslati joggal rendelkezők körét is behatárolja.
E jogosultak körének megvonása kiemelt jelentőséggel bírhat, mert egyben ez jelenti azon személyek körét is, akiknek az eljárás menetéről, nem utolsósorban a született határozatról értesülniük kell.
Relatív jogerő
A fentieknek a határozat jogerőre emelkedésénél óriási a jelentősége, mert elég, ha egyetlen arra jogosult személy részére nem kézbesítik az ügy érdemében hozott határozatot, az nem emelkedik vele szemben jogerőre, s az ilyen ügyfél akár hosszabb idő eltelte után is megbolygathat beállt, rendezettnek látszó jogviszonyokat is.
A kézbesítés elmaradása
Így – maradva az építési engedélyezési eljárásból hozott példáknál – ha a valamelyik szomszéd (aki mindig ügyfél is egyben) nem kapott az építési engedélyt megadó határozatból, vagy a kézbesítést megkísérelték ugyan, de az nem volt szabályszerű, vele szemben nem áll be a határozat jogereje, nyitva áll számára valamennyi jogorvoslati lehetőség egészen a bírósági felülvizsgálatig. Ebben az esetben pedig a már fentebb kifejtettek értelmében nem szab korlátot sem a jóhiszeműség, sem az ilyen módon való joggyakorlás, mert itt ügyfél által kért jogorvoslatról van szó, tehát érvényesül a felettes szerv azon joga és kötelezettsége, hogy a megelőző eljárást a maga egészében felül kell vizsgálni törvényességi szempontból.
Így elképzelhető tehát, hogy jogerősnek hitt építési engedély birtokában megépült egy nyolclakásos társasház, utóbb azonban az egyik szomszéd, aki a határozatról nem értesült, sérelmezi az épület homlokzatmagasságát, mondván, hogy az a rendezési terv által arra az építési övezetre előírtnál (engedélyezhetőnél) lényegesen magasabb. Figyelemmel arra, hogy a kézbesítés elmaradása miatt a határozat vele szemben nem jogerős, beadványát tartalma szerint elbírálva fellebbezésnek kell tekinteni, még ha a szomszéd nem is nevezte annak, és továbbítani kell a másodfokú építési hatóságnak elbírálás végett. Ha netán az derül ki, hogy a fellebbezés alapos, az építtető igen kellemetlen helyzetbe kerülhet, mert ha az építkezés szabályossá tétele bármely okból nem teremthető meg, és egyedi felmentés beszerzése sem lehetséges, akkor marad a bontási kötelezettség elrendelése, akár az építkezés befejezését követően, hoszszabb idő elteltét követően is, amikor már a lakások egy része elkelt, be is költöztek, esetleg már tovább is adták egy részüket.
A jogviták, kártérítési igények hihetetlen láncolatát lenne képes egy ilyen döntés indukálni, a közigazgatási szerv kárfelelősségének firtatásáról már nem is beszélve. A példánál természetesen abból indultunk ki, hogy egyéb építési szabályok a felettes hatóság intézkedési jogát nem korlátozzák. A felettes szerv általában a megelőző eljárást és a határozatot csak az eljárási szabályoknak megfelelően benyújtott fellebbezés kapcsán vizsgálhatja, a szabályszerű kézbesítés elmaradása azonban ezt az időt kitolja.
A példán keresztül talán sikerült érzékeltetni tehát, milyen fontos a közigazgatási eljárásokban a jogosultak körének meghatározása, s ezt követően ennek szem előtt tartása az eljárás során mindvégig.
Ez alapvetően kihatn arra, hogy a közigazgatási határozat tényleg jogerős-e, ami a már sokat emlegetett jogbiztonság és kiszámíthatóság, az önkéntes jogkövetés lehetőségének megteremtése szempontjából kiemelt jelentőségű, s nagy körültekintést igényel a közigazgatási szervektől, de érdemes erre magának a jogkeresőnek is odafigyelni, hiszen neki is elemi érdeke fűződik az ügyek mielőbbi és végleges lezárásához.
Cseberből vederbeLássunk egy példát arra, hogyan vághatja maga alatt a fát az ügyfél a meggondolatlan fellebbezéssel! Az illetékhivatal 2 százalékos illetékkulccsal számolva szabta ki a fizetendő illetéket, mert elfogadta a fizetésre kötelezett nyilatkozatát, hogy az illetékfizetési kötelezettség keletkezésekor főtevékenysége szerint ingatlanforgalmazásra jogosult, bár valójában nem volt az, a cégjegyzék módosítására nem került sor, az csupán folyamatban lévő ügy volt a cégbíróságon. Nem fogadta el azonban a szerződésben megjelölt értéket, és felemelte azt. Az ügyfél az illetékalap felemelése miatt jogorvoslattal (a kibocsátott fizetési meghagyás ellen ellentmondással) élt. Jogsértésként azt jelölte meg, hogy az illetékhivatal állításával ellentétben a szerződés a valódi forgalmi értéket tartalmazta, így annak felemelésére nem volt törvényes indok. A másodfokon eljáró közigazgatási hivatal megállapította, hogy a fellebbezés ebben a tekintetben megalapozott, az ingatlanforgalmi szakértői vélemény szerint is a szerződéses ár reálisnak tekinthető. Észlelte ugyanakkor, hogy a fellebbező az illetékfizetési kötelezettség keletkezésekor, nyilatkozata ellenére nem volt a cégjegyzék, illetve a vállalkozói igazolvány alapján főtevékenysége szerint ingatlanforgalmazásra jogosult, erre vonatkozó igazolást (cégbizonyítványt, vállalkozói igazolványt) az első fokon eljárt ügyintéző nem kért és nem kapott, így a határozat ezen okból törvénysértő, mert nem teljesíti az illetékekről szóló többször módosított 1990. évi XCIII. törvény 23/A §-ának (1) bekezdése szerinti feltételek egyikét, s ezért a fellebbező nem jogosult az ott megállapított 2 százalékos mértékű kedvezményes illetékre, hanem az illetéket az általános szabályok szerint 10 százalékos kulccsal kell megállapítani. Ezért az elsőfokú határozatot megváltoztatva a jogorvoslattal élő kötelezett által megfizetendő illeték mértékét jelentősen megemelte. |
A jogorvoslati jog feléledéseLényeges különbség az ügyfél által kezdeményezett jogorvoslati eljáráshoz képest a hatóságok által, saját határozatuk jogszerűvé tételére irányuló eljárásnál az a tény, hogy az ügy érdemében hozott ilyenfajta határozatoknál az ügyfél, egyéb érdekelt jogorvoslati joga újra feléled, akár a bírósági felülvizsgálatig terjedhet. Vegyünk egy elképzelhető esetet: Valaki bővítési engedély iránti kérelmet terjeszt elő egy bizonyos építési telek tekintetében. Az építési hatóság az engedélyt megadja, annak ellenére, hogy a bővítéssel a rendezési tervben rögzített 30 százalékos legnagyobb beépíthetőséget meghaladják. Az engedély fellebbezés hiányában jogerőre emelkedik. Az ügyfél a tervezett bővítés megkezdése érdekében a régi épület tetőszerkezetét megbontja, építőanyagokat hozat. Ezt követően az építési hatóság két hónap elteltével észleli, hogy határozata jogsértő, mert a rendezési terv előírásaiba ütközik. Mit tehet a hatóság? Vizsgálnia kell, hogy az ügyfél a körülményekből következően jóhiszemű volt-e, azaz nem tévesztette-e meg a hatóságot, nem szolgáltatott-e valótlan adatokat (pl. a tervben a jelenlegi beépítettséget szándékosan kevesebbnek tüntetve fel) stb. Ha úgy dönt, hogy az engedély kérője jóhiszemű volt, tovább kell lépnie, és vizsgálnia kell azt is, hogy a jog gyakorlása megkezdődött-e. A példa szerint ez utóbbira a válasz igen, hiszen az építés megkezdődött. Ebben az esetben jogsértés ide, jogsértés oda, a határozatot sem módosítani, sem visszavonni nem lehet, mert az a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog sérelmével járna. Elképzelhető azonban, hogy az engedélyt kérő ugyan jóhiszeműnek tekintendő, de a jogerős engedély birtokában még semmit sem tett a tervezett építkezés megvalósításáért. Ilyenkor élhet a hatóság a módosítás vagy visszavonás lehetőségével, mert a jóhiszeműen szerzett jog gyakorlásáról még nem beszélhetünk. A kérelmező rosszhiszemű, ha mondjuk kiderül, hogy már ugyanilyen tartalommal korábban is adott be kérelmet, s azt éppen a beépítettség miatt utasították el. A kérelmező ebben az esetben nyilvánvalóan tudatában volt annak, hogy az általa kért módon nem építkezhet, azaz rosszhiszemű volt. Ekkor közömbös az, hogy az építkezés elkezdődött-e, illetőleg a kérelmező milyen összegért vásárolt építőanyagot, a hatóság úgyszintén élhet a módosítás vagy a visszavonás jogával. Hangsúlyozni kívánjuk azonban, hogy e módosító vagy visszavonó határozatokkal szemben az ügyfél élhet jogorvoslati jogával, ahol vitathatja a módosítás vagy visszavonás lehetőségének fennállását (pl. elmúlt az egy év, már másodízben kerülne sor a módosításra, jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogai sérültek), de a határozat bármely megállapítását is, mondjuk téves a beépítettség kiszámítására vonatkozó határozati rész, mert a bővítéssel együtt sem lépi túl a rendezési tervben rögzített beépítési százalékot |
