A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárása I.

Az idei természeti katasztrófák csak tetézték egy sor önkormányzat amúgy is súlyos anyagi gondjait. Többrészes összeállításunk áttekinti a csődhelyzetbe került önkormányzatok helyzetét rendező jogi szabályozást, s ismerteti a gyakorlati tapasztalatokat.

Európában először

Az Országgyűlés több mint három éve – 1996 márciusában – fogadta el a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvényt (a továbbiakban Törvény), amely Európában kuriózumnak minősül, mivel kontinensünk egyetlen országában sincs hasonló jogszabály. A nyugat-európai országok jogrendszerében ugyanis az önkormányzati likviditási hiány, a fizetésképtelenség vagy a csődhelyzet jogilag, gazdaságilag és gyakorlatilag szinte kizárt. A hozzánk hasonló helyzetben lévő országok (pl. Lengyelország, Csehország és Szlovákia) – az önkormányzatoknak biztosított széles gazdálkodási szabadság mellett – elégségesnek tartották a helyi és a központi ellenőrzés rendszerét. Más országokban pedig vagy nagyon kicsi az önkormányzatok mozgástere (pl. Észtországban), ami miatt eleve ki sem alakulhat a vállalkozási tevékenység miatti fizetésképtelenség, vagy még az önkormányzatiság alapelveit, alapintézményeit sem dolgozták ki (pl. Ukrajnában).

Amerikai minta

Európai gyakorlat híján az Egyesült Államok csődtörvénye – amely nem büntető, hanem rehabilitáló céllal fél évszázada rendezi a jogi és magánszemélyek önkéntes csődjét – szolgáltatta a szabályozási tapasztalatokat a hazai jogalkotóknak. Az Egyesült Államok e jogszabályának hatályát ugyanis 1978-ban a helyhatóságokra is kiterjesztették. Ennek oka az volt, hogy New York városa 1975-ben kis híján pénzügyileg ellehetetlenült, ugyanis jó hírnevére támaszkodva, kevés adatszolgáltatással juthatott hosszú távú forrásokhoz, amelyeket a bankok, biztosítótársaságok és egyéb intézményi befektetők készségesen utaltak, azonban a város a kibocsátott kötvényei kamatát nem tudta törleszteni. Az ügy felszínre hozta a nagy adóbevétellel rendelkező városok csődkérdését.

Magyar sajátosságok

Az adósságrendezésre vonatkozó törvény előkészítése során az Egyesült Államok jogi szabályozásának több elemét figyelembe lehetett venni – így például a csődeljárás megindításának önkéntességét, az önkormányzatok felszámolásának tilalmát -, ugyanakkor tekintettel kellett lenni a magyar helyhatóságok sajátosságaira is. E sajátosságok nem tették lehetővé például az amerikai bírói gyakorlat átvételét, akik az eljárás során az önkormányzattal szemben drákói intézkedéseket rendelhetnek el (létszámleépítés, adóemelés, szolgáltatásmegvonás).

Gazdálkodási liberalizmus

Magyarországon az adósságrendezés speciális szabályozására alapvetően azért volt szükség, mert a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény rendkívül liberálisan állapította meg a helyhatóságok gazdálkodási jogosítványait. A rendszerváltást követő politikai és társadalmi körülmények között e – kétségtelenül demokratikus – szándék érthető volt, az azóta eltelt csaknem tíz év tapasztalata alapján azonban elmondható, hogy e nagyfokú liberalizmus „túlkapásokhoz" vezethet az önkormányzatoknál. Ennek oka, hogy Magyarországon a helyhatóságok képviselő-testületei – az alkotmányban is rögzített önkormányzati autonómia révén – kizárólag a választópolgároknak felelnek a gazdasági döntések megalapozottságáért, azonban e felelősség – más európai országokkal ellentétben – csupán deklarált óhaj, a gyakorlatban sajnos még nem működik.

Felelőtlen gazdálkodás

Mit jelent az önkormányzatoknál a jog által megteremtett gazdálkodási „liberalizmus"? Az önkormányzati törvény lehetővé tette, hogy a helyhatóságok önként vállaljanak feladatokat, hitelt vegyenek fel, kezességet vállaljanak, és vállalkozhassanak. E jogszabály ugyan megállapít néhány korlátot is (például a hitel és a kötvény fedezete nem lehet állami hozzájárulás, önkormányzati törzsvagyon, a gazdasági társaságban részt vevő önkormányzatnak a társaság tartozásaiért való felelősség mértéke nem haladhatja meg a vagyoni hozzájárulást stb.), néhány gyakorlati példa azonban már az első – az 1990-94 közötti – választási ciklus során arra utalt, hogy egyes önkormányzatok nem minden esetben vették figyelembe, hogy a vállalkozások, túlzott beruházások veszélyeztetik a kötelező feladatok ellátását. Így fordulhatott elő például, hogy egy alig több mint ezerfős település önkormányzata készfizető kezességet vállalt egy külföldi vállalkozó cipőüzemének létesítéséhez, majd annak nyilvánvaló eredménytelenségét látva magára vállalta még a dolgozók bérének a kifizetését is.

Sajátos csődhelyzet

Megjegyzendő, hogy a jogalkotó már az önkormányzati törvény megalkotása során számolt azzal, hogy a helyi gazdasági döntések esetleges megalapozatlansága a települések egy részénél fizetésképtelenséget eredményezhet, ezért a törvényben már rendelkezett arról, hogy „az önkormányzat fizetésképtelenné válását a hitelezők kérelmére a bíróság állapítja meg". Ahhoz, hogy az önkormányzatok fizetésképtelensége esetén a bíróságok az önkormányzati törvényben foglaltaknak megfelelően el tudjanak járni, szükséges volt az önkormányzatok működésének sajátosságait is figyelembe vevő eljárási rend kialakítása. A gazdasági társaságok felszámolására, csődeljárására vonatkozó jogszabályokat ugyanis nem lehetett egyszerűen kiterjeszteni a helyi önkormányzatokra. Az eltérő jogi szabályozást az a különbség indokolta, hogy az önkormányzatok törvényben meghatározott kötelező feladatot látnak el, amelyekhez rendszeres bevételhez jutnak – nem úgy, mint a gazdasági társaságok a szabadon elhatározott gazdasági tevékenységük során -, továbbá, hogy a lakossági szolgáltatások biztosításának kötelezettségéből adódóan az önkormányzatok nem számolhatók fel jogutód nélkül.

A jogszabály létrehozásának körülményei

E helyzetet felismerve a kormányzati szerveknél 1994-ben hosszas jogszabály-előkészítő munka kezdődött meg, a téma ugyanis mind szakmai, mind politikai értelemben intenzív érdeklődést váltott ki. A mielőbbi parlamenti döntést egyébként az is indokolta, hogy 1995 végére néhány önkormányzat – köztük egy város – a kellően át nem gondolt gazdálkodás miatt a tényleges és tartós fizetésképtelenség állapotába került.

Veszélybe került önkormányzati feladatok

A megalapozatlan hitelfelvétel, kötelezettségvállalás, a beruházási költségek jelentős túllépése, a veszteséges vállalkozási tevékenység odáig vezetett, hogy a minimális szinten sem tudták biztosítani a kötelező önkormányzati feladatok ellátását. Előfordult, hogy az önkormányzatok hitelezői – jogerős bírósági határozat alapján, inkasszó útján – még a folyósítás napján „leemelték" a költségvetési elszámolási számlán megjelent összes központi költségvetési támogatást. Mindezek eredményeként akadt olyan település, ahol a pedagógusok, a munkanélküliek több hónapig a munkabérnek, illetve a jövedelempótló támogatásnak csak a felét, harmadát kapták meg, elmaradt továbbá a közüzemi számlák kifizetése, így a település utcáin még a közvilágítás sem üzemelt.

Megalapozatlan fejlesztések

E felsorolás vélhetően szemléletesen érzékelteti a valóban rendkívüli körülményeket. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy e helyzetet előidéző önkormányzati döntések is „rendkívüliek" voltak. A teljes fizetésképtelenséget leggyakrabban az anyagi lehetőségeket figyelmen kívül hagyó fejlesztések okozták. Akadt olyan település, amelynél a felhalmozási kiadások részaránya meghaladta az 50 százalékot, pedig ez az arány még a legkedvezőbb önkormányzati pozíciót biztosító években is alig közelítette meg országos átlagban a 20 százalékot. Az egyik kisközség például a folyamatosan csökkenő gyereklétszám ellenére monumentális méretű iskolát és tornatermet épített.

Néhány település a „vállalkozó" típusú önkormányzati modellt helyezte előtérbe: egy kisközség például – a falusi turizmus jövőjében bízva – panzió építésébe kezdett, azonban a megvalósításhoz felvett hiteleket már nem tudta törleszteni. Két településnél az is előfordult, hogy a polgármester fiktív testületi határozattal vett fel hitelt, illetve vállalt készfizető kezességet. Érdekességként megjegyzendő, hogy e – minden gazdasági racionalitást nélkülöző – gazdasági döntések közül mindössze három esetben indult büntetőeljárás, amelyből egy zárult személyes felelősségre vonással. A helyzetet színesíti, hogy az egyik településnél a bíróság elrendelte a polgármesteri tisztség megszüntetését, azonban a tisztségéből menesztett polgármester mindezek ellenére indult az ezt követően kiírt időközi választásokon, ahol szerencsére már nem ismétlődött meg az előző választási eredmény.

Hiányzó gazdálkodási fegyelem

A negatív példák sorát még lehetne folytatni, így a gyakorlati tapasztalatok alapján megalapozottan állítható: a fizetésképtelen helyzetbe került önkormányzatok a gazdálkodási fegyelem terén a minimális követelményeknek sem tettek eleget, hiányoztak az alapvető számviteli szabályzatok, néhány esetben még könyvelés sem folyt, nem volt vagyonleltár, szervezeti és működési szabályzat.

Túlélési esély

Az előzőekben bemutatott – elemi likviditási gondokkal küzdő – önkormányzatok számára az egyetlen megoldást a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló törvény elfogadása jelentette. Ezt az állítást igazolja, hogy a Törvény 1996. márciusi elfogadását követően néhány település „ugrásra készen" várta a júniusi hatálybalépés időpontját, és szinte azonnal előterjesztették az eljárás megindítása iránti kérelmüket, nehogy időt veszítsenek a bíróságok nyári szabadságolása miatt.

Az adósságrendezési eljárás lényege

Az adósságrendezési eljárás bemutatása előtt fontos hangsúlyozni – a helyi önkormányzatok szemszögéből tekintve – annak lényegét. Olyan folyamatról van ugyanis szó, amelynek időtartama alatt biztosított az alapvető lakossági közszolgáltatások ellátása, azonban az önkormányzatok gazdálkodási jogosítványai – a hitelezők érdekeinek védelme miatt – erősen korlátozottak (nincs lehetőség például további megalapozatlan kötelezettségvállalásra, a meglévő vagyontárgyak elidegenítésére, beruházások megvalósítására).

A Törvény elfogadását és az első eljárások megindítását követően egyébként el kellett oszlatni azokat az illúziókat, amelyek alapján sokan abban bíztak, hogy az önkormányzatok korábbi fedezetlen kötelezettségvállalásaiért majd a kormány helytáll. Fontos hangsúlyozni, hogy a hitelezői igények kielégítése kizárólag a Törvényben meghatározott önkormányzati vagyontárgyakból történhet, amelynek eredményeként az eljárás befejezésével a bejelentett követelésektől – akár azok csak részleges kielégítése útján is – megszabadul az önkormányzat.

Az adósságrendezési eljárás könnyebb megértése érdekében néhány alapvető fogalom tisztázása is szükséges.

Adósságrendezés

Alapvető fontossággal bír, hogy mit értünk adósságrendezés alatt. A Törvény értelmében az adósságrendezés az adósságrendezési eljárásnak az a szakasza, amely a bíróság adósságrendezést megindító végzésének a Cégközlönyben való közzétételével kezdődik.

A kérelemnek a bírósághoz történő benyújtásával tehát megindul ugyan az adósságrendezési eljárás, azonban maga az adósságrendezés – amelynek kezdetéhez különböző jogkövetkezmények fűződnek – a Cégközlönyben való közzététellel indul. Mindez azt jelenti, hogy a kérelem bírósági vizsgálatának időszakában az önkormányzat még teljes mértékben gyakorolhatja a jogait, azonban a Cégközlönyben történő közzétételt követően ezt már csak korlátok között teheti.

Alanyi hatály

A Törvény alanyi hatálya a helyi önkormányzatokra terjed ki. A jogszabály előkészítése és alkalmazása során alapvető problémaként merült fel, hogy az adósságrendezési eljárás szabályai kiterjeszthetők-e a kisebbségi önkormányzatokra. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény kétféle kisebbségi önkormányzatot különböztet meg, nevezetesen a helyi kisebbségi önkormányzatot (amely a települési önkormányzaton belül néhány kisebbségi képviselő által alakított szervezet), illetve a kisebbségi települési önkormányzatot, ami tulajdonképpen helyi önkormányzat (csak a képviselők több mint a fele tartozik valamely kisebbséghez). E különbség révén az utóbbi – mint helyi önkormányzat – természetesen az adósságrendezési törvény hatálya alá tartozik, nem folytatható azonban le ilyen eljárás a helyi kisebbségi önkormányzatok, illetve az országos kisebbségi önkormányzatok ellen.

Hitelezők

Az adósságrendezési eljárás fontos szereplői a hitelezők. Kit tekint a Törvény hitelezőnek? Az adósságrendezési eljárás iránti kérelem bírósági vizsgálatának időszakában gyakorlatilag mindenki hitelezőnek minősül, akinek vagyoni követelése van az önkormányzattal vagy annak költségvetési szervével szemben.

Egészen megváltozik a helyzet azonban akkor, amikor megindul az adósságrendezés. Az adósságrendezés szempontjából ilyenkor csak az tekinthető hitelezőnek, aki a Cégközlönyben történt közzétételt követő 60 napon belül hitelezőként bejelentkezik a pénzügyi gondnoknál. A Törvény szerint tehát szétválik a hitelezői csoport. Az egyik csoportba tartoznak, akik bejelentkeznek az eljárásban hitelezőként (az ő követelésüket fogja a pénzügyi gondnok megvizsgálni). Emellett lesz egy másik kör, akik nem jelentkeztek be hitelezőként, ám hitelezői mivoltukat csak az adósságrendezés szempontjából veszítik el, a követelésük megmarad, de annak érvényesíthetőségére csak az eljárás befejezését követő két év elteltét követő újabb eljárás során van mód.

Az adósságrendezésbe vonható vagyon

A hitelezőknél maradva fontos kérdés, hogy miből történik a hitelezői igények kielégítése? A törvény értelmében „adósságrendezésbe vonható vagyon: törvényben meghatározott forgalomképtelen törzsvagyon feletti, valamint a hatósági feladatok és az alapvető lakossági szolgáltatások ellátásához szükséges vagyon feletti vagyonrész. Az adósságrendezésbe vonható vagyon forgalomképes". Nem képezheti tehát az egyezség, illetve a bírósági vagyonfelosztás tárgyát például a polgármesteri hivatal, a kötelező feladatok ellátását szolgáló intézmények – iskola, óvoda épülete -, a közművek, továbbá – a Törvény értelmében – az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek. A vonatkozó jogi szabályozás és az ésszerűség az adósságrendezésbe bevonható vagyontárgyak körét egyértelműen meghatározza, így az adósságrendezési eljárások során eddig csak egyetlen alkalommal fordult elő az önkormányzat túlkapása ezen a téren: az egyik település képviselő-testülete ugyanis forgalomképtelenné nyilvánította az idegenforgalmi célokat szolgáló vízi létesítményét. Ezt az intézkedést az érintett hitelezők természetesen sérelmezték (mivel ez volt a legértékesebb vagyontárgy), és az eljáró bíróság a vagyonfelosztás során – éppen a hitelezői érdekek védelme miatt – figyelmen kívül hagyta az önkormányzat kifogásolt döntését.

Pénzügyi gondnok

Az adósságrendezési eljárásban közreműködők közül részletesen szükséges szólni a pénzügyi gondnokról. Az eljárások kezdete előtt az érintett polgármesterek – a csődhelyzet helyi politikai hatásán túlmenően – leginkább a pénzügyi gondnoktól rettegnek.

Az adósságrendezések tapasztalatai azonban azt mutatják, hogy a pénzügyi gondnokok rendszerint korrekt szakmai kapcsolatot alakítottak ki az önkormányzatokkal, s az eljárásban inkább a segítő-közreműködő szerepük érvényesül. Bár meg kell azt is jegyezni, hogy néhány esetben a bíróságok által kijelölt pénzügyi gondnok nem ismerte kellően az önkormányzati gazdálkodásra vonatkozó szabályokat. Ennek az az oka, hogy a Törvény végrehajtási rendelete – a 95/1996. (VII. 4.) Korm. rendelet – alapján a pénzügyi gondnokok névjegyzéke a felszámolói névjegyzékben szereplő, és további meghatározott kritériumokkal rendelkező társaságokból állt össze, akik kiváló ismerői ugyan a gazdasági társaságokra vonatkozó szabályozásnak, azonban az önkormányzati szféra sajátosságainak ilyen mélységű ismeretével már nem minden esetben rendelkeznek.

A pénzügyi gondnok feladatai

A pénzügyi gondnok – amellett, hogy elsősorban segíti a helyi önkormányzatot az egyezség létrehozásában, illetőleg ennek hiányában lebonyolítja a vagyon bírósági felosztásának sok esetben bonyolult, számtalan feladattal járó szakaszát – a hitelezők érdekében felügyeli is a helyi önkormányzat gazdálkodását az adósságrendezés során. A pénzügyi gondnok konkrét feladatai közül a legfontosabbak a következők:

• áttekinti az önkormányzat gazdálkodását, és feltárja, hogy milyen okok vezettek az adósságrendezés megindításához,
• tanácskozási joggal részt vesz a képviselő-testület és a bizottságok nyilvános és zárt ülésén,
• az adósságrendezéssel kapcsolatban előterjesztést tehet, amelyet a képviselő-testület vagy bizottság köteles soron kívül tárgyalni,
• kezdeményezi a helyi önkormányzat esedékessé vált követeléseinek behajtását, tájékoztatja a hitelezőket az önkormányzat vagyonával, valamint az eljárással kapcsolatban,
• az adósságrendezés megindításának időpontjától számított 90 napon belül az általános hatáskörű bíróság előtt a helyi önkormányzat nevében keresettel megtámadhatja az önkormányzatnak és költségvetési szervének az eljárás kezdő időpontját megelőző egy éven belül és azt követően megkötött szerződését vagy más jognyilatkozatát, ha annak tárgya a helyi önkormányzat vagyonából történő ingyenes elidegenítés, kötelezettségvállalás vagy harmadik személy javára feltűnően aránytalan értékkülönbözettel megkötött visszterhes jogügylet.

A pénzügyi gondnok jogköre

A pénzügyi gondnok funkcióihoz kapcsolódnak a tisztséget betöltő személy jogosítványai és kötelezettségei is. A pénzügyi gondnok feladat- és hatásköre részben a gazdálkodó szervezetek csődeljárásában közreműködő vagyonfelügyelőhöz, részben pedig a felszámolások során eljáró felszámoló feladat- és hatáskörére emlékeztet. Az adósságrendezési egyezség létrehozásában a pénzügyi gondnoknak nagyobb a szerepe, mint a gazdálkodó szervezeteknél a csődegyezség létrejöttében a vagyonfelügyelőnek. A pénzügyi gondnok ugyanis az adósságrendezési bizottságon keresztül részt vesz a reorganizációs program és az egyezségi javaslat elkészítésében, míg a vagyonfelügyelő a gazdálkodó szervezetnél a program és az egyezségi javaslat megtárgyalásán részt vesz ugyan, de azok kidolgozásában nem működik közre. A pénzügyi gondnoknak a gazdálkodó szervezetek felszámolójához képest viszont korlátozottabb a hatásköre, például nem veszi át az önkormányzatnál a munkáltatói jogok gyakorlását.

A pénzügyi gondnok egyébként a gazdálkodással összefüggő ellenőrzési funkcióját részben azáltal is gyakorolja, hogy a képviselő-testületi ülésre készült költségvetést érintő előterjesztésekhez csatolni kell a véleményét. Amennyiben a pénzügyi gondnok érvelése nem győzi meg a képviselő-testületet, s az a pénzügyi gondnok által rossznak tartott gazdasági döntést hoz, úgy a gondnoknak lehetősége van arra, hogy azt megvétózza, mégpedig olyan módon, hogy megtagadja a kötelezettségvállalások és kifizetések teljesítéséhez szükséges ellenjegyzést.

Kifogás a pénzügyi gondnok intézkedése ellen

A Törvény az adósságrendezés résztvevői számára lehetővé teszi, hogy a tudomásszerzéstől számított 8 napon belül kifogással éljenek a bíróságnál a pénzügyi gondnok jogszabálysértő intézkedése vagy mulasztása ellen. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy – az előzőekben említett vétójog ellenére – az önkormányzatok elégedettebbek a pénzügyi gondnokok tevékenységével, mint a hitelezők. A bíróság előtti kifogások ugyanis valamennyi esetben ez utóbbi féltől származtak.

A hitelezői sérelmek többségét a bíróságok egyébként megalapozatlannak találták. Ez alól egyetlen kivételt kell megemlíteni, amikor is az eljáró pénzügyi gondnok olyan egyezségi javaslatot készített, melyben egy-egy hitelezői csoporton belül is különbséget tett a kielégítés mértékében, továbbá előfordult, hogy az egyes hitelezőknek felajánlott vagyon értéke magasabb volt, mint a követelés összege. Ebben az esetben a pénzügyi gondnok által elkövetett hiba olyan mértékű volt, amely – annak ellenére, hogy a hitelezők egyezséget kötöttek – bírósági vagyonfelosztást tett szükségessé.

A pénzügyi gondnok díja

A pénzügyi gondnok az éves költségvetési törvényben meghatározott díjazásban részesül a tevékenységéért. Ennek öszszegéről – a jelenleg érvényes 600 000-2 500 000 forint közötti értékhatárban – a bíróság dönt, folyósítása pedig a központi költségvetésből történik. A bíróságok a díjazás megállapítása során figyelembe veszik a pénzügyi gondnok által végzett munka mennyiségét, minőségét, a hitelezők számát, a felosztandó vagyontömeg volumenét stb. Ennek eredményeként az egyszerűbb eljárások során jellemzően 1 500 000 forint körüli, a bonyolultabb, összetettebb esetekben pedig a maximális – 2 500 000 forint – összegű díjról döntöttek. A pénzügyi gondnok tevékenysége során felmerült költségeket (pl. utazás, hiányzó vagyonkataszter elkészítése, fénymásolás és egyéb ügyviteli költségek stb.) az érintett önkormányzat finanszírozza.