A közigazgatási bíráskodás nem hosszú múltra nyúlik vissza hazánkban, hiszen a szocialista jogrendszer" kiiktatta ezt a fajta bírósági kontrollt. Azonban a számos adóper és az egyéb közigazgatási határozatok ellen benyújtott felüvizsgálati kérelmek egyértelműen bizonyítják létjogosultságát.
A közigazgatási döntések ellenőrzése
Alkotmányunk külön rendelkezést tartalmaz arra nézve, hogy a bíróságok ellenőrzik a közigazgatási határozatok törvényességét. A közigazgatási bíráskodás megjelenését több szempontból is megközelíthetjük. Az egyik lehetséges megközelítés a hatalmi ágak megosztásának elméletéhez kapcsolható. Ebből kiindulva a közigazgatási bíráskodás a végrehajtó hatalom ellensúlya oly módon, hogy a végrehajtó hatalom döntéseinek nagy részében a végső döntést a bírói hatalom hozza. A jogállamiság szempontjából ez alapvető érték, mivel a közigazgatási határozat felülvizsgálata – végső soron a bírói döntés – garanciákkal és eljárási szabályokkal körülírt bírói eljárásban történik.
Természetesen a közigazgatási eljárásban is léteznek törvényi garanciák, amelyek az eljárás alanyainak (ügyfeleknek) a jogait biztosítják, de a közigazgatási hatóság és az ügyfél között közhatalmi típusú jogviszony keletkezik, s ebben a jogviszonyban a hatóság és az ügyfél közé nem tehetünk egyenlőségjelet. Ezzel szemben a bíróság előtti eljárás során a hatóság és az ügyfél pozíciója egyenlő.
A közigazgatási bíráskodás a hatóság magatartását is befolyásolja, mivel a közigazgatási szerv már a saját eljárása során számolhat azzal a ténnyel, hogy döntését az ügyfél független ítélkezési fórum előtt teheti vitássá, ahol a hatósági pozíciója már nem érvényesül.
A modern társadalmak működésére jellemző, hogy a jogalkotó egyre több alapvető társadalmi viszonyhoz rendel bírósági jogvédelmet, s ennek következtében a közigazgatási bíráskodás hatáskörének folyamatos bővülése figyelhető meg.
Mindezek alapján azt mondhatjuk, hogy a közigazgatási bíráskodás olyan sajátos bírói, ítélkező tevékenység, amelynek alapvető feladata a közigazgatási döntések ellenőrzése.
A bírósági felülvizsgálat modelljei
A közigazgatási jogtudományban általánosan elfogadott felosztás szerint a bírói kontrollnak – a szervezeti megjelenését tekintve – három modellje ismert.
Az angolszász modell
Az első modell az angolszász országok megoldása. Ez a szervezeti megoldás az egységes bírósági jogalkalmazás alapelvén nyugszik, tehát a jogvitákat függetlenül attól, hogy azok milyen természetűek, illetve milyen felek között keletkeznek, az egységes bírósági rendszer keretei között kell eldönteni. Az angolszász modell lényege, hogy a közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzését nem külön bíróságok, hanem az általános hatáskörű bíróságok végzik. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a gyakorlatban ez a megoldás nem érvényesül tisztán, azaz az általános hatáskörű bíróságok mellett egyre gyakrabban megjelennek a speciális közigazgatási jellegű ítélkező fórumok. Példaként említhetjük erre az USA-ban az úgynevezeztt adóbíróságot (Tox Count), amely az adóhatóságok határozatainak törvényességét ellenőrzi. A közigazgatási bíráskodásnak ezt a modelljét alkalmazó országok közé sorolhatjuk többek között Angliát, illetve Kanadát is.
Összegezve erről a megoldásról azt kell mondanunk, hogy a rendes bíróságok szerepét hangsúlyozza, de a közigazgatás széles tevékenységi körét is figyelembe véve elkerülhetetlen a speciális ítélkező fórumok létrejötte.
A francia modell
Ez a megoldás alapvetően különbözik az angolszász modelltől, mivel kifejezetten tilalmazza a közigazgatási tárgyú viták közigazgatási szervezeti rendszeren kívüli eldöntését. Ennek az a magyarázata, hogy a hatalmi ágak megosztásának rendszerében a bíróságok szerepét sajátosan értelmezték, és kifejezetten tiltják, hogy a bíróság a közigazgatás ügyeibe beavatkozzék.
A francia típusú megoldásnál a közigazgatási döntések törvényességének ellenőrzését a közigazgatási szervezetrendszerhez tartozó, de attól lényegében teljesen elkülönült önálló szervek végzik. Franciaországban a harmadik köztársaság alkotmánya 1872-ben úgy rendelkezett, hogy az Államtanács a közigazgatási hatóságok határozatai elleni panaszok elbírálásának fóruma. Az Államtanács azóta is megőrizte vezető szerepét a közigazgatási bíráskodást végző szervek rendszerében.
Természetesen ennél a megoldásnál is hangsúlyozni kell azt, hogy mára az eredetileg kialakult formájában ez a modell sem érvényesül tisztán, mivel a rendes bíróságok is gyakorolnak – szűk körben – a közigazgatási határozatok törvényessége felett kontrollt.
A francia típusú megoldást követő országok közé tartozik például Belgium és Olaszország is. A közigazgatási bíráskodást ellátó szerv sajátos különállását és helyzetét jelzi ezekben az országokban a közigazgatási bírák jogállása. A jogszabályok általában a rendes bíróságok bíráival hasonló jogállást biztosítanak a közigazgatási bíróknak is.
A német-osztrák modell
A közigazgatási bíráskodás harmadik nemzeti modellje a német-osztrák megoldás. Ennek lényege az, hogy a közigazgatási jogviták elintézése mind a rendes bíróságoktól, mind pedig a közigazgatási szervezetrendszertől teljesen elkülönült szervezet feladata. A német-osztrák modellt nevezik az önálló közigazgatási bíróságok modelljének.
Specializáció
A három – klasszikus – modell rövid ismertetése is rámutatott arra, hogy azok elméleti modellek, eredetileg kialakult formájukban napjainkban már változásokkal működnek, de a kialakulásuk sajátos jegyei ma is megfigyelhetők bennük. A közigazgatási jog és szervezeti rendszer ma már nagyfokúan specializált, és ennek természetes következménye mintegy az is, hogy a közigazgatási bíráskodás is folyamatosan fejlődik és változik.
Különösen igaz ma az Európai Unió tagállamaiban, mivel az unió alapvető törekvése az egységes jog és intézményrendszer kialakítása. A közigazgatási bíráskodás oldaláról nézve a probléma igen sajátos, mivel a korábban vázolt szervezeti modellek mindegyikére van példa a jelenlegi tagállamok között.
A magyar közigazgatási bíráskodás
Magyarországon a kiegyezés után, az 1869. évi IV. törvénycikkel elválasztották a közigazgatást és az igazságszolgáltatást, majd ezt követően felmerült annak az igénye, hogy a közigazgatási ügyek végérvényes eldöntését független bíróság hatáskörébe kellene utalni. A közigazgatási bíróság kiépítésének folyamatában jelentős lépés volt az 1883. évi XLIII. törvénycikk megalkotása, amellyel létrehozták a Pénzügyi Közigazgatási Bíróságot. A bíróság hatásköre az adó- és illetékügyekben hozott közigazgatási határozatok felülvizsgálatára terjedt ki. Ezt követően a közigazgatási jogtudomány képviselői az általános hatáskörű közigazgatási bíróság megteremtése mellett érveltek.
Önálló közigazgatási bíróság
Az önálló közigazgatási bíróságról szóló törvényjavaslatot 1896 májusában fogadta el a parlament (1896. évi XXVI. törvénycikk). Eredetileg kétfokozatú bíróság felállítását tervezték, de pénzügyi fedezet hiányában módosították a törvényjavaslatot. Az így elfogadott törvény értelmében a közigazgatási bíróság egyfokú, érdemben döntő bíróság, Budapest székhellyel.
A közigazgatási bíróság a szervezeti elkülönülés tekintetében a német-osztrák modellt követve a rendes bíróságoktól és a végrehajtó hatalom szerveitől elválasztott bíróságként működött, két osztályban: az egyik az általános közigazgatási, a másik pedig a pénzügyi osztály volt.
A bíróság hatáskörét részletesen szabályozta a törvény, olyan szabályozási módszerrel, hogy konkrétan meghatározta azokat az ügyeket, ügycsoportokat, amelyek az egyes osztályok ügykörébe tartoznak. A bíróság tevékenységét a létrehozását követő néhány évtizedben magas szintű szakmai munka jellemezte.
Az önálló bíráskodás megszűnése
1945 után a kormányzat alapvető feladatának tekintette, hogy szűkítse a bíróság hatáskörét. Ez a folyamat a bíróság tevékenységének hanyatlását vonta maga után, egészen addig, míg az 1949. évi II. törvénnyel megszüntették.
A bíróság megszüntetésével úgynevezett döntőbizottságokat hoztak létre (pénzügyi, illetményügyi döntőbizottság), illetve – szűk körben – a rendes bíróságok és a miniszterek rendelkeztek felülvizsgálati jogosítvánnyal. Fontos megjegyezni azonban azt, hogy ezeknek a szerveknek a tevékenysége nem azonosítható a közigazgatási bíráskodással.
Az államigazgatási eljárás általános szabályait kodifikáló 1957. évi IV. törvény elfogadásával ismét intézményesült a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának lehetősége, de jelentős megszorításokkal. A felülvizsgálatra csak meghatározott ügyekben biztosította a bírói út lehetőségét, mégpedig a rendes bíróságok útján. A bírósági felülvizsgálat annak a megállapítását célozta, hogy a megtámadott közigazgatási aktus megalapozott, illetőleg törvényes volt-e. A törvény eredeti szövege csupán néhány illeték- és lakásügyben tette lehetővé a határozat bírósági felülvizsgálatát.
Az 1957. évi IV. törvényt módosító és egységes szövegét megállapító 1981. évi I. törvény (Áe.) újraszabályozta a közigazgatási határozatok felülvizsgálatát. Az Áe. 72. §-a megnyitotta a bírósági felülviszgálat lehetőségét, de sajátos módszerrel. A felülvizsgálható határozatok körének meghatározását a Minisztertanácsra bízta.
Fontos kiemelni, hogy ezzel a jogalkotói megoldással nem vált általánossá a bírósági felülvizsgálat, mivel arra kizárólag a minisztertanácsi rendeletben taxatív módon felsorolt ügyekben, ügycsoportokban kerülhetett sor. (Kezdetben a felsorolás 23 ügycsoportot határozott meg, amely még később néhány újabb ügycsoporttal bővült.)
A közigazgatási bíráskodás a végrehajtó hatalom ellensúlya. Ennek ismeretében az 1981-ben kialakított megoldás igen sajátos, hiszen magának a végrehajtó hatalom központi szervének a hatáskörébe utalta annak meghatározását, hogy milyen ügycsoportokra terjed ki a bírósági felülvizsgálat lehetősége, azaz a végrehajtó hatalom saját maga szabta meg a végrehajtó hatalom korlátait. Nyilvánvaló tehát, hogy ebben az időszakban valós tartalommal működő közigazgatási bíráskodásról fenti okok miatt nem beszélhetünk.
1989-ben bekerült az alkotmány szövegébe, hogy a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét". Az idézett rendelkezés általános felhatalmazás, amely a végrehajtó hatalom korlátozási jogkörét – a későbbiekben ismertetett – néhány kivételtől eltekintve nem ismeri el.
Az érdemi közigazgatási bíráskodás
Az érdemi tartalommal rendelkező közigazgatási bíráskodás megteremtésében – az alkotmánymódosítás mellett – döntő szerepet kell tulajdonítani az Alkotmánybíróság 32/1990. (XII. 22.) AB számú határozatának. Az Alkotmánybíróság határozata egyrészt az indítványozó konkrét ügyében megnyitotta a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetőségét, másrészt 1991. március 31. napjával megsemmisítette az Áe. vonatkozó rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, s egyben jogalkotási kötelezettséget is előírt az Országgyűlésnek, ezzel halaszthatatlanná tette a közigazgatási bíráskodás kialakítását.
A határozat számolt azzal a lehetőséggel is, hogy a törvénymódosítás 1991. április 1-jéig nem lép hatályba, ezért annak hatálybalépéséig az alkotmány rendelkezései szerint kellett eljárni a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatánál. Ez az állapot a valóságban be is következett, hiszen 1991. április 1-jéig nem lépett hatályba az Áe. módosítása, illetve eddig a napig az Országgyűlés a jogalkotási kötelezettségének sem tett eleget.
Ez az állapot 1991. július 27-éig tartott, mert ekkor lépett hatályba a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény. Ez a törvény határozza meg jelenleg is a közigazgatási bíráskodás szervezeti és eljárási kereteit.
A következő részben a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának jelenleg hatályos szabályait ismertetjük.
Varga Jenő
